Державний герб України
ПОСТАНОВА
Іменем України
10 січня 2019 року
м. Київ
справа №2а-9480/11/2670
адміністративне провадження №К/9901/14600/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Мороз Л.Л.,
суддів: Гімона М.М., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмово провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/9735/16
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Виконавчого органу Київської міської ради [Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА)], треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_4, публічне акціонерне товариство «Акціонерна компанія «Київводоканал», Головне управління юстиції в місті Києві, про скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_5
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2013 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Бистрик Г.М., суддів Усенка В.Г., Оксененка О.М. -
ВСТАНОВИВ:
01 липня 2011 року ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулись до суду з позовом, в якому просили визнати незаконними та нечинними з дати прийняття розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 31 травня 2011 року:
№ 857 «Про встановлення тарифів на теплову енергію та встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням» в частині Тарифів на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням, з оплатою останнім не пізніше або після 20 числа місяця, що настає за розрахунковим (далі - розпорядження № 857);
№ 858 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для проведення розрахунків з населенням та тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення» в частині Тарифів на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води виконавцями цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням, з оплатою останнім не пізніше або після 20 числа місяця, що настає за розрахунковим (далі - розпорядження 858).
Позов обґрунтовано тим, що оскаржувані в частині розпорядження відповідача є протиправними та підлягають визнанню незаконними та нечинними з моменту прийняття, у зв'язку із тим, що при їх прийнятті відповідач вийшов за межі наданих йому чинним законодавством України повноважень, оскільки до повноважень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не віднесено встановлення тарифів на комунальні послуги на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення.
Окружний адміністративний суд міста Києва від 31 жовтня 2011 року задовольнив позовні вимоги.
Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції виходив із того, що приймаючи розпорядження № 857 та № 858 в їх оскаржуваній частині, відповідач, який в спірних правовідносинах діяв як місцевий орган державної виконавчої влади, перевищив межі наданих йому повноважень, що є безумовною підставою визнання незаконними та нечинними в їх оскаржуваній частині з моменту прийняття.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 07 листопада 2013 року скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове рішення - про відмову в задоволені позовних вимог.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суду апеляційної інстанції керувався тим, що КМДА, як виконавчий орган Київської міської ради, наділена повноваженнями органу місцевого самоврядування і як орган виконавчої влади - повноваженнями органу державної влади. Тому, враховуючи, що відповідно до статті 28 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та статті 7 Закону України від 24 червня 2004 року № 1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» (далі - Закон № 1875-IV) повноваження встановлювати тарифи на житлово-комунальні послуги є повноваженнями виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), то відповідно до статті 8 Закону № 1875-IV виконавчий орган Київської міської ради (КМДА) має право встановлювати порядок оплати тарифів на житлово-комунальні послуги, зокрема і термінів оплати споживачами.
10 травня 2016 року ОСОБА_5 звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2013 року, ухвалити нове рішення, яким, або залишити в силі рішення суду першої інстанції, або закрити провадження у справі. Також у червні 2016 року до суду касаційної інстанції надійшло клопотання ОСОБА_5 про поновлення строку на касаційне оскарження.
Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що станом на 07 листопада 2013 року - дату ухвалення оскаржуваної постанови апеляційного суду, рішення від 20 березня 2012 року у справі № 2а-9037/11/2670, на яке посилається суд апеляційної інстанції, було скасовано, а справу направлено на новий розгляд. При цьому, у справах № 2а-118/11 та № 2а-15318/11/2670 набрали законної сили рішення (10 липня 2014 року та 01 грудня 2015 року, відповідно) в аналогічних правовідносинах, в яких суди дійшли висновку про недотримання визначеного порядку та повноважень при прийнятті, в тому числі, й оспорюваних у цій справі розпоряджень відповідача.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 04 липня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
27 липня 2016 року від ПАТ «Акціонерна компанія «Київводоканал» до суду касаційної інстанції надійшли заперечення на вказану касаційну скаргу, в яких третя особа просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване ОСОБА_5 судове рішення - без змін.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Пунктом 4 частини першої розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).
Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
У справі, яка розглядається, суди встановили, що пунктом 2 Розпорядження № 857 встановлено тарифи на комунальні послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням, з оплатою останнім не пізніше або після 20 числа місяця, що настає за розрахунковим, та введено в дію з 1 липня 2011 року.
Згідно преамбули зазначеного розпорядження його прийнято відповідно до Закону № 280/97-ВР, Закону України від 09 липня 2010 року № 2479-VI «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України» (далі - Закон № 2479-VI), Закону України від 02 червня 2005 року № 2633-IV «Про теплопостачання», Закону № 1875-IV, з метою приведення до законодавства.
Пунктом 2 Розпорядження № 858 встановлено тарифи на комунальні послуги з централізованого постачання холодної води і водовідведення холодної та гарячої води виконавцям цих послуг усіх форм власності для здійснення розрахунків з населенням, з оплатою останнім не пізніше або після 20 числа місяця, що настає за розрахунковим, та введено в дію з 1 липня 2011 року.
Як зазначено в преамбулі даного розпорядження, його прийнято відповідно до Закону № 280/97-ВР, Закону № 2479-VI, Закону № 1875-IV, Закону України від 10 січня 2002 року № 2918-III «Про питну воду та питне водопостачання», з метою приведення до законодавства.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно зі статтею 1 Закону № 280/97-ВР виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Відповідно до статей 118 і 140 Конституції України, особливості здійснення виконавчої влади і особливості здійснення місцевого самоврядування у м. Києві, який відповідно до частини третьої статті 133 Конституції України має спеціальний статус, визначаються окремим законом України.
Законом, який визначає особливості здійснення виконавчої влади і особливості здійснення місцевого самоврядування у м. Києві є Закон України від 15 січня 1999 року № 401-XIV «Про столицю України - місто-герой Київ» (далі - Закон № 401-XIV).
Відповідно до статті 10-1 вказаного Закону, виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в м. Києві.
В свою чергу, відповідно статті 10 Закону № 401-XIV Київська міська та районні в місті ради мають власні виконавчі органи, які утворюються відповідно Київською міською радою, районними в місті радами, підзвітні та підконтрольні відповідним радам.
Виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади.
В свою чергу, Київська міська рада може, створювати інші виконавчі органи, які є підзвітними та підконтрольними їй із спеціальною компетенцією (Рішення Київської міської ради від 27 травня 2010 року № 805/4243 «Про оптимізацію структури виконавчого органу КМР (КМДА)».
Відповідно до Закону № 401-XIV Київська міська державна адміністрація, не потребує утворення Київською міською радою і здійснює повноваження виконавчого органу Київської міської ради визначені статтями 27-40 Закону № 280/97-ВР.
Таким чином, особливістю виконавчої влади в м. Києві є те, що КМДА є виконавчим органом Київради та паралельно виконує функції державної виконавчої влади.
Виходячи з вищезазначеного, КМДА, як виконавчий орган Київської міської ради, наділена повноваженнями органу місцевого самоврядування і як орган виконавчої влади - повноваженнями органу державної влади.
Згідно зі статтею 10-1 Закону № 401-XIV голова КМДА призначається Президентом України в порядку, передбаченому Конституцією та законами України. На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази (стаття 6 Закону України від 04 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації»).
Формою рішень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є розпорядження, що підписуються Головою Київської міської ради, який одночасно очолює Київську міську державну адміністрацію.
Окрім цього, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року № 21-рп/2003 виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) виконує як функцію державного органу виконавчої влади, так і функцію органу місцевого самоврядування.
Правовідносини у сфері встановлення тарифів на комунальні послуги (послуги з централізованого водопостачання і водовідведення та послуги з централізованого опалення) та тарифів на теплову енергію на законодавчому рівні регулюються Законом № 280/97-ВР, Законом № 1875-IV, Законом № 2918-III, Законом України від 02 червня 2005 року № 2633-IV «Про теплопостачання».
Відповідно до підпункту 2 пункту «а» частини першої статті 28 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, які встановлюються Національною комісією регулювання ринку комунальних послуг України), транспортні та інші послуги.
Зазначена норма кореспондується з положеннями пункту 2 частини першої статті 7 Закону № 1875-IV згідно з якою до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону.
З урахуванням зазначеного, колегія суддів зазначає, що виконавчим органом Київської міської ради (КМДА) встановлено тарифи на житлово-комунальні послуги в межах своєї компетенції.
Відповідно до частини другої статті 8 Закону № 1875-IV стандарти, нормативи, норми, порядки і правила у сфері житлово-комунальних послуг розробляють і затверджують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері стандартизації, центральний орган виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах їхніх повноважень та згідно із законодавством.
Враховуючи, що відповідно до статті 28 Закону № 280/97-ВР та статті 7 Закону № 1875-IV повноваження встановлювати тарифи на житлово-комунальні послуги є повноваженнями виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), то відповідно до статті 8 Закону № 1875-IV виконавчий орган Київської міської ради (КМДА) має право встановлювати порядок оплати тарифів на житлово-комунальні послуги.
За правилами статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи постанову від 07 листопада 2013 року по суті позовних вимог ревізував законність прийняття оспорюваних розпоряджень з точки зору компетентності органу, що їх прийняв. За таких обставин, правильним є висновок суду апеляційної інстанції у цій справі про відмову в задоволенні позовних вимог у зв'язку із тим, що виконавчим органом Київської міської ради (КМДА) встановлено тарифи на житлово-комунальні послуги в межах своєї компетенції, оскільки КМДА як виконавчий орган Київської міської ради, наділена повноваженнями органу місцевого самоврядування і як орган виконавчої влади - повноваженнями органу державної влади..
Разом з цим, колегія суддів зазначає, що відповідно до частини другої статті 171 КАС України (в редакції, яка була чинною на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції) право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС України (в редакції, яка дії з 15 грудня 2017 року) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування регламентовано положеннями КАС України, до 15 грудня 2017 року - у статті 171, а після вказаної дати - статтею 264 КАС України.
Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду (частина друга статті 265 КАС України).
Такий правий підхід щодо втрати чинності нормативно-правового акта був закріплений й у КАС України в редакції, яка була чинною до 15 грудня 2017 року.
Колегія суддів зазначає, що за наслідками розгляду адміністративної справи № 2а-118/11 (2а/761/4/14), Шевченківський районний суд міста Києва постановою від 21 березня 2014 року, залишеною без змін ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2014 року та Вищого адміністративного суду України від 02 червня 2015 року, визнав незаконними і нечинними з моменту прийняття, зокрема розпорядження № 857 та № 858, які є предметом спору й у справі, яка розглядається (2а-9480/11/2670).
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодились суди апеляційної та касаційної інстанцій, керувався тим, що оскаржувані розпорядження не пройшли необхідну реєстрацію в органах Міністерства юстиції України, що є підставою для визнання оскаржуваних нормативно-правових актів нечинними з моменту прийняття, оскільки відповідно до пункту 3 Указу Президента України від 03 жовтня 1992 року № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» нормативно-правові акти, зазначені в статті 1 цього Указу, набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.
В свою чергу, у справі № 2а-15318/11/2670 Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 21 липня 2014 року, залишеною без змін ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2014 року та Вищого адміністративного суду України від 01 грудня 2015 року: визнав протиправними дії Головного управління юстиції в м. Києві щодо відмови скасовувати рішення Головного управління юстиції в м. Києві від 06 червня 2011 року про державну реєстрацію, зокрема розпоряджень № 857 та № 858 та зобов'язав Головне управління юстиції в м. Києві скасувати рішення від 06 червня 2011 року про державну реєстрацію.
Це рішення мотивовано тим, що відповідачем під час проведення реєстрації вказаних розпоряджень не було дотримано положень Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5, статті 28 Закону 280/97-ВР, статті 25 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», тому у відповідача були підстави для скасування державної реєстрації нормативно-правових актів.
Із змісту вказаних судових рішень та матеріалів справи, яка розглядається, вбачається, що оспорювані розпорядження були зареєстровані 06 червня 2011 року Головним управлінням юстиції в м. Києві, проте вказана реєстрація була скасована в судовому порядку (справа № 2а-15318/11/2670).
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили.
Отже, обговорюючи питання правильності застосування судами норм матеріального права у справі, яка розглядається, колегія суддів вважає, що за описаної правової ситуації, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі, оскільки розпорядження № 857 та № 858 визнанні незаконними та нечинними постановою Шевченківського районного суду м. Києва від 21 березня 2014 року у справі № 2а-118/11 (2а/761/4/14), яка була предметом перевірки судами вищої інстанцій та яка набрала законної сили.
На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.
За таких обставин, ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
Керуючись статтями 345, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_5 задовольнити.
Постанови Окружний адміністративний суд міста Києва від 31 жовтня 2011 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2013 року скасувати.
Провадження в адміністративній справі № 2а-9480/11/2670 за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: ОСОБА_3, ОСОБА_4, публічне акціонерне товариство «Акціонерна компанія «Київводоканал», Головне управління юстиції в місті Києві, про скасування рішення, закрити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
Л.Л. Мороз
М.М. Гімон
В.М. Кравчук ,
Судді Верховного Суду