ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
м. Київ
21 вересня 2015 року № 826/16447/15
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Погрібніченка І.М., суддів Іщука І.О., Шулежка В.П., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справуза позовами 1. ОСОБА_1 2. ОСОБА_2до третя особа, Кабінету Міністрів України що не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Громадська спілка «Асоціація газового ринку України», -про визнання незаконною та скасування постанови від 29 квітня 2015 року № 237, -ОБСТАВИНИ СПРАВИ:
11 серпня 2015 року до Окружного адміністративного суду м. Києва звернулись ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач 1) та ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач 2) з адміністративними позовами про визнання незаконною та скасування Постанови Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, Уряд, відповідач) «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» від 29 квітня 2015 року № 237 (далі - оскаржувана постанова).
Справу за позовом ОСОБА_1 до КМУ про визнання незаконною та скасування постанови від 29 квітня 2015 року № 237 (№ 826/16447/15) згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.08.2015 розподілено на суддю Погрібніченка І.М.
Справу за позовом ОСОБА_2 до КМУ про визнання незаконною та скасування постанови від 29 квітня 2015 року № 237 (№ 826/16449/15) згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.08.2015 розподілено на суддю Данилишина В.М.
09 вересня 2015 року в судовому засіданні протокольною ухвалою до участі у справі № 826/16449/15 в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору залучено Громадську спілку «Асоціація газового ринку України» (далі - ГС «АГРУ», третя особа).
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва з питань об'єднання адміністративних справ в одне провадження від 09 вересня 2015 року у справі № 826/16449/15 задоволено заявлене клопотання представника відповідача про об'єднання справ в одне провадження; об'єднано в одне провадження адміністративну справу № 826/16449/15 та адміністративну справу № 826/16447/15; адміністративну справу № 826/16449/15 передано судді Окружного адміністративного суду м. Києва Погрібніченку І.М. для подальшого розгляду та вирішення по суті у межах об'єднаної адміністративної справи № 826/16447/15.
В обґрунтування своїх позовних вимог позивачі вказують на те, що вони є добросовісними споживачами природного газу, які своєчасно сплачують кошти за отримані послуги з газопостачання. У своїх домоволодіннях обидва позивачі користуються газовими плитами, водонагрівачем та колонкою. В обох випадках встановлені прилади обліку природного газу, за підрахунками позивачами спожитого газу однією особою в місяць було встановлено, що їх норма споживання природного газу значно перевищує норму споживання природного газу, встановлену оскаржуваною постановою, але для споживачів в яких відсутні газові лічильники та які так само користуються газовими плитами, водонагрівачем та колонкою. Тобто, споживачі природного газу, у яких відсутні газові лічильники, незалежно від реального обсягу споживання природного газу однією особою в місяць, згідно оскаржуваної постанови, сплачують за нього лише фіксовану суму, яка, на думку позивачів, в будь-якому випадку є меншою, ніж у споживачів, у яких установлені прилади обліку природного газу. На переконання позивачів, вони як абоненти з лічильниками газу власними коштами компенсують витрати природного газу осіб, які не мають приладів обліку газу.
Так, позивачі вважають, що зменшуючи норми споживання природного газу, Уряд умисно надав перевагу одним особам над іншими.
Таким чином, відповідач оскаржуваною постановою поставив споживачів природного газу в нерівні умови, одну частину населення він зобов'язав оплачувати природний газ у обсязі фактичного споживання та одночасно іншій частині населення, в якої відсутні прилади обліку газу, надав привілеї, які повинні проводити лише часткову оплату фактично спожитого газу.
На переконання позивачів, оскаржувана постанова суттєво порушує основні приписи Конституції та законів України щодо гарантування рівних прав громадян.
З підстав того, що КМУ зобов'язаний діяти виключно в рамках Основного Закону та законів України, позивачі прийшли до висновку, що суб'єкт владних повноважень прийняв оскаржувану постанову, що суперечить Конституції України та грубо порушує її норми щодо забезпечення принципу рівності громадян. Також, на їх думку, під час прийняття Урядом оскаржуваної постанови, останній перевищив свої повноваження.
З метою відновлення порушених, на думку позивачів, прав, свобод та інтересів, останні з вимогами про визнання оскаржуваної постанови незаконною та її скасування звернулись до суду.
В судове засідання позивачі та/або їх представники не з'явилися, представниками позивачів через канцелярію суду були подані клопотання про розгляд справи без участі позивачів.
Кабінет Міністрів України подав заперечення проти адміністративного позову, в яких стосовно своїх повноважень щодо прийняття постанов, які є обов'язковими до виконання, зазначає, що ним під час прийняття оскаржуваної постанови були дотримані приписи Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 № 950.
Відповідач вважає, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 № 237 «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» не може бути визнана судом незаконною та скасована з огляду на те, що Кабінет Міністрів України діяв в межах наданих йому повноважень відповідно до діючого законодавства та частини другої статті 19 Конституції України.
Стосовно відсутності порушених прав та інтересів позивачів щодо надання послуг з газопостачання, відповідач зазначає, що норми споживання на газ визначені постановою Кабінету Міністрів України від 08.06.1996 № 619 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників».
Саме оскаржуваною постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 № 237 було внесено зміни до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, а саме знижено вдвічі.
Як наслідок, відповідач зазначає, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 № 237 не тільки не порушує прав позивачів, а й не має до них жодного відношення, оскільки вказана постанова визначає норми споживання газу саме для тих осіб, в яких у будинку/квартирі відсутні лічильники газу.
Як зазначає відповідач, позивачів не задовольняють саме суми коштів, які вони сплачують за обсяги спожитого природного газу. Разом з тим, питання цінової політики на природний газ регулюється Порядком встановлення роздрібних цін на природний газ для населення, затвердженим постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 31.03.2011 № 466.
Відповідно, оскаржувана постанова, а також постанова КМУ від 08.06.1996 № 619, до якої було внесено зміни, не регулюють відносини щодо споживання природного газу позивачами.
За вказаних обставин, на переконання відповідача, оскільки оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 № 237 не регулює відносин щодо споживання природного газу позивачами, остання не може порушувати їх права та інтереси.
В своїх запереченнях проти адміністративного позову відповідач просив в задоволенні позову відмовити в повному обсязі, в судовому засіданні представник відповідача проти задоволення адміністративного позову заперечував.
Громадська спілка «Асоціація газового ринку України» надала письмові пояснення, в яких зазначає, що акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Таким чином, процес підготовки, розгляду, та прийняття, оприлюднення постанови № 237, яка є регуляторним актом Кабінету Міністрів України у сфері газопостачання, повинен був прийнятий з урахуванням вимог ч. 1 ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Щодо порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, третя особа зазначає, що Кабінетом Міністрів України не забезпечено реалізації принципу передбачуваності при здійсненні регуляторної політики, що стало наслідком прийняття оскаржуваної постанови № 237 з порушенням положень статей 5, 7, 19 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Щодо порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно оприлюднення проектів регуляторних актів, третя особа вказує на те, що Кабінетом Міністрів України без нормативного обґрунтування, оприлюднення, громадського обговорення та аналізу впливу регуляторного акту зменшено норми споживання природного газу населенню, у якого відсутності прилади обліку газу.
Такими діями, на думку третьої особи, Уряд грубо порушив вимоги ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», та не дав можливості суб'єктам господарювання, які застосовують вказаний нормативний акт у господарській діяльності, подати свої зауваження та пропозиції до проекту постанови № 237.
На переконання третьої особи, оскільки на дату прийняття постанови Кабінету Міністрів України № 237 її проект не був оприлюднений у жодний спосіб, а також відсутній аналіз регуляторного впливу цієї постанови, відповідно до ч. 1 ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» Уряд не мав права 29 квітня 2015 року приймати постанову № 237.
Щодо порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно погодження проектів регуляторних актів із уповноваженим органом, третя особа зазначає, що на офіційному сайті ДРС відсутня інформація щодо погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України № 237, а тому, відповідно до ч. 1 ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» Кабінет Міністрів України на засіданні 29.04.2015 не мав права приймати постанову № 237.
Щодо порушення норм чинного законодавства України, третя особа вказує на те, що УкрНДІінжпроектом було проведено дослідження (Аналіз та визначення розрахункової витрати природного газу для побутових споживачів не обладнаних приладами обліку), за результатами якого було встановлено, що норми споживання газу населенням, затверджені постановою № 237, не відповідають фактичним нормам використання газу цією категорією споживачів, є значно нижчими від фактичних норм споживання природного газу населенням, що унеможливлює відображення реальних потреб газотранспортної системи.
За вказаних обставин, третя особа вважає, що постанова суб'єкта владних повноважень № 237 є незаконною як така, що прийнята з порушенням норм чинного законодавства, а отже має бути визнана нечинною та скасована.
В своїх письмових поясненнях третя особа просила розглянути справу без участі її представника. В судове засідання представник третьої особи не з'явився.
Відповідно до вимог частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України, в зв'язку з неявкою в судове засідання 15.09.2015 представників позивачів та третьої особи, суд дійшов висновку про розгляд справи у письмовому провадженні.
Розглянувши подані особами, які беруть участь у справі документи і матеріали, заслухавши пояснення представника відповідача, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів, -
ВСТАНОВИЛА:
Постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 № 237 «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (далі - Постанова № 237) зменшені норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників (далі - норми споживання), затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 08.06.1996 № 619, а саме затверджено такі норми споживання:
- при використанні газової плити за наявності централізованого гарячого водопостачання - 3 куб. метрів людино-місяць (до внесення змін - 6 куб. м);
- при використанні газової плити у разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача - 4,5 куб. метрів людино-місяць (до внесення змін - 9 куб. м);
- при використанні газової плити та водонагрівача - 9 куб. метрів людино-місяць (до внесення змін - 18 куб. м).
Незгода з зазначеною вище постановою відповідача обумовила позивачів звернутись до суду.
Оцінивши за правилами статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України надані особами, які беруть участь у справі докази, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів погоджується з доводами ОСОБА_1 та ОСОБА_2, виходячи з наступного.
Спірні правовідносини врегульовано нормами Конституції України, Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 р. № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV) та іншими нормативно-правовими актами.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
За приписами ст. 3 Закону № 794-VII, діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.
Відповідно до ст. 4 вказаного вище Закону, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
З наведеного вбачається, що відповідач, як вищий орган у системі органів виконавчої влади, покликаний всіляко забезпечувати додержання Конституції та законів України, сприяти рівності громадян перед законом та судом.
Приписами ст. 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Згідно з ч. 1 ст. 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
У відповідності до ч. 4 ст. 49 Закону № 794-VII акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Статтею першою Закону № 1160-IV визначено, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.
Цією ж статтею названого Закону визначено, що регуляторна діяльність - це діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Згідно із ч. 1 ст. 3 Закону № 1160-IV його дія поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
Відповідно до ст. 5 Закону № 1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, зокрема, встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю.
Приписами ст. 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
За приписами пп. а п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» від 16.06.2011 № 3533-VI, норми споживання населенням природного газу за відсутності лічильників встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Відтак, саме Кабінет Міністрів України, а не будь-який інший орган, включаючи міністерства, виступає регуляторним органом відповідно до Закону № 1160-IV в процесі підготовки, прийняття, розгляду та підготовки оскаржуваної постанови та має виконувати вимоги цього Закону.
За вказаних обставин, колегія суддів вважає, що Постанова № 237 є нормативно-правовим актом, який спрямований на регулювання господарських відносин, зокрема порядку обліку та оплати населенням природного газу, що споживається за відсутності лічильників природного газу, ця постанова застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, а також те, що ця вона була прийнята регуляторним органом - Кабінетом Міністрів України, Постанова № 237 є регуляторним актом.
Відтак, Постанова № 237 є регуляторним актом, на який поширюються всі положення Закону № 1160-IV стосовно порядку прийняття регуляторних актів, порядку оприлюднення їх проектів, проведення обговорення, внесення зауважень до проекту тощо.
Так, в ст. 4 Закону № 1160-IV визначені принципи державної регуляторної політики, зокрема, принцип передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.
У відповідності до ст. 5 Закону № 1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів.
Згідно з ч. 1 ст. 7 названого Закону регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
Відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону № 1160-IV якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
У той же час, як було встановлено під час розгляду справи, оскаржувана постанова, не зважаючи на зазначені вище вимоги Закону № 1160-IV, не була включена до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів на 2015 рік.
За вказаних обставин, на думку колегії суддів, Кабінет Міністрів України не забезпечив реалізацію принципу передбачуваності при здійсненні регуляторної політики і прийняв Постанову № 237 з порушенням положень статей 5, 7, 19 Закону № 1160-IV.
Також, колегія суддів вважає, що одним із найголовніших етапів в процесі прийняття регуляторних актів є публікація проекту регуляторного акту, яка здійснюється задля втілення принципу прозорості та врахування громадської думки, закріпленого в ст. 4 Закону № 1160-IV.
У відповідності до ч. 2 ст. 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Згідно з ч. 6 ст. 9 цього Закону строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Отже, проект регуляторного акту має бути оприлюдненим щонайменше за 1 місяць до прийняття такого проекту.
У той же час, як свідчить інформація, що розміщена на Урядовому порталі (єдиному веб-порталі органів виконавчої влади України) (перелік проектів, що пройшли громадське обговорення за період з 16.12.2014 по 28.05.2015, який розміщений у розділі «Громадянське суспільство і влада» Урядового порталу), проект постанови КМУ «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» не оприлюднювався, відповідно, громадське обговорення цього законопроекту не відбувалось.
Будь-яка інформація щодо обґрунтування норм споживання природного газу населенням у разі відсутності приладів обліку та аналіз регуляторного впливу проекту цього нормативного акту відсутні.
Як наслідок, Кабінет Міністрів України без нормативного обґрунтування, оприлюднення, громадського обговорення та аналізу впливу регуляторного акту зменшив норми споживання природного газу населенням у разі відсутності приладів обліку газу.
Внаслідок таких дій Кабінету Міністрів України, відбулось порушення вимог ст. 9 Закону № 1160-IV, оскільки суб'єктам господарювання, які застосовують вказаний нормативний акт у господарській діяльності, не було надано можливості подати свої зауваження та пропозиції до проекту оскаржуваної постанови.
Приписами ч. 1 ст. 25 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений;
- проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом;
- щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Як встановлено під час розгляду справи, на дату прийняття постанови Кабінету Міністрів України № 237, її проект не був оприлюднений у жодний спосіб, а також відсутній аналіз регуляторного впливу цієї постанови.
Також, колегія суддів вважає, що одним із етапів в процесі прийняття регуляторних актів є його погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику.
Так, у відповідності до ч. 1 ст. 21 Закону № 1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
Згідно з п. 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою КМУ від 24.12.2014 № 724, Державна регуляторна служба України (ДРС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
Як зазначалося вище, відповідно до ч. 1 ст. 25 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом або щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Згідно інформації, розміщеної на офіційному сайті ДРС (перелік регуляторних актів, погоджених ДРС за період з 01.10.2014 по 14.09.2015, розміщений на сайті ДРС), погодження саме проекту постанови Кабінету Міністрів України № 237 не відбувалось.
За вказаних вище обставин, на думку колегії суддів, Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 237 з порушенням положень ч. 1 ст. 25 Закону № 1160-IV.
Також, судом не можуть бути прийняті до уваги посилання представника відповідача на витяг з Протоколу № 48 засідання Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року, яким в силу вимог § 552 Регламенту Кабінету Міністрів України прийнято постанову Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників», доручивши Секретаріатові Кабінету Міністрів оформити її в одноденний строк, як підставу для звільнення від обов'язку дотримання вимог чинного законодавства щодо планування діяльності з підготовки проекту регуляторного акту, оприлюднення проекту регуляторного акту, погодження проекту регуляторного акту із уповноваженим органом.
Так, відповідно до ч. 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого: 1) суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; 2) суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
З приводу зазначеного, колегія суддів вважає, що норми Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є спеціальними нормами, у той час, як Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 09.11.2011 № 1156), що встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності, є підзаконним нормативно-правовим актом, а відтак, не може звільняти відповідача від обов'язку дотримання вимог Закону № 1160-IV.
Окрім цього, колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що спільно з Всеукраїнською громадською організацією «Енергетична асоціація України» (далі - ВГО «ЕАУ») третьою особою в ПАТ «Проектний і науково-дослідний інститут по газопостачанню, теплопостачанню та комплексному благоустрою міст і сіл України» (УкрНДІінжпроект) було замовлено дослідження щодо визначення розрахункової витрати природного газу для побутових споживачів не обладнаних приладами обліку.
Так, УкрНДІінжпроект за наслідками проведеного дослідження був складений Аналіз та визначення розрахункової витрати природного газу для побутових споживачів не обладнаних приладами обліку (далі - Аналіз), копію якого було надано третьою особою під час розгляду справи.
З дослідженого в судовому засіданні Аналізу, колегією суддів було встановлено, що при проведенні дослідження УкрНДІінжпроектом використовувались матеріали підсумкового звіту «Оцінка обсягу споживання комунальних послуг і забезпечення житловою площею соціально незахищених громадян України та рекомендацій щодо встановлення соціальних нормативів споживання комунальних послуг та соціальних нормативів користування житлом», що були підготовлені в рамках виконання проекту Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Реформа міського теплозабезпечення» у квітні 2013 року; статистичні матеріали Всеукраїнської громадської організації «Енергетична асоціація України» щодо фактичних даних газоспоживання населенням за показниками лічильників, а також враховані місячні витрати природного газу на підставі значень річних норм витрат теплоти на 1 людину відповідно до ДБН В.2.5-20-2001 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Зовнішні мережі та споруди. Газопостачання», затверджених наказом Держбуду України від 23.04.2001 № 101.
Як вбачається з проведеного Аналізу, норми споживання газу населенням, затверджені оскаржуваною постановою, не відповідають фактичним нормам використання газу цією категорією споживачів, є значно нижчими від фактичних норм споживання природного газу населенням, що унеможливлює відображення реальних потреб газотранспортної системи.
Колегія суддів, керуючись приписами ч. 1 ст. 70 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає Аналіз належним доказом.
Окрім цього, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Статтею 14 Конвенції Ради Європи про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, ратифікованої Україною 17.07.1997, яка передбачає «Заборону дискримінації», встановлено, що користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.
З підстав викладеного, колегія суддів вважає, що оскаржувана постанова у дискримінаційний спосіб порушує гарантовані ст. 14 Конвенції Ради Європи про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 та ст. 24 Конституції України права людини та громадянина України на захист від дискримінації, оскільки встановлює принципово різний підхід до формування та реалізації відповідачем державної політики у сфері надання житлово-комунальних послуг та надає привілеї одним споживачам над іншими у можливості споживати природний газ у неконтрольованих обсягах і переваги - сплачувати за аналогічні послуги менше, ніж інші споживачі, які вже мають встановлені лічильники газу.
Відтак, на думку колегії суддів, позивачі є учасниками правовідносин, у яких оскаржуваний акт застосовується.
Колегія суддів застосовує принцип верховенства права, поняття якого розкрито у ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Таким чином, беручи до уваги викладене вище, колегія суддів вважає, що відповідачем, при прийнятті оскаржуваної постанови, порушено принцип верховенства права та положення ч. 2 ст. 19 Конституції України.
Колегія суддів також не бере до уваги позицію відповідача щодо відсутності порушення законних прав та інтересів позивачів при прийнятті оскаржуваної постанови, оскільки як вже встановлено вище, Постанова № 237 прямо суперечить нормам Конституції України щодо забезпечення рівності громадян між собою та перед судом, а відтак порушує право позивачів на рівність їх перед законом.
За вказаних обставин, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувана постанова прийнята всупереч Конституції України, ставить одних споживачів природного газу в більш привілейоване становище, аніж інших. Тобто, Постанова № 237 містить всі ознаки дискримінації, а відтак не може бути законною.
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що вимоги позивачів є обґрунтованими та такими, що підлягають до задоволення.
Частиною третьою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого, вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
В даному випадку відповідач, як суб'єкт владних повноважень не виконав покладений на нього законом обов'язок і не довів правомірності винесення оскаржуваної постанови.
Враховуючи викладене, беручи до уваги той факт, що в матеріалах справи відсутні будь-які докази правомірності винесення оскаржуваного рішення, колегія суддів приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог і наявність підстав для їх задоволення.
Відповідно до частини 1 статті 94 КАС України, суд присуджує на користь позивачів всі здійснені ними документально підтверджені витрати по сплаті судового збору у розмірі 146,16 грн. з Державного бюджету України за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі.
Керуючись ст. ст. 69-71, ст. 94, ст. 128, ст. ст. 158-163, ст. 167, ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
П О С Т А Н О В И Л А:
1. Адміністративний позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задовольнити повністю.
2. Визнати незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» від 29 квітня 2015 року № 237.
3. Присудити з Державного бюджету України за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 та ОСОБА_2 понесені ними витрати по сплаті судового збору у розмірі 146,16 грн. (сто сорок шість гривень 16 копійок) порівно.
4. Зобов'язати Кабінет Міністрів України, відповідно до частини 11 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, після набрання постановою суду законної сили невідкладно опублікувати резолютивну частину даної постанови суду у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.
Постанова набирає законної сили відповідно до ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.
Головуючий суддя І.М. Погрібніченко
Судді: І.О. Іщук
В.П. Шулежко