Державний герб України
ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа
№ 761/14902/14-а Суддя (судді) першої інстанції: Шрамко Ю.Т.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Ганечко О.М.,
суддів Василенка Я.М.,
Шурка О.І.,
за участі секретаря судового засідання Біднячук Ю.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Київської міської державної адміністрації, Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю "Житлобуд-1", треті особи, які не заявляють самостійних вимог: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , третя особа із самостійними вимогами ОСОБА_3 , про визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання дій протиправними,
В С Т А Н О В И В :
У листопаді 2013 року ОСОБА_4 звернулася до адміністративного суду з позовом до Київської міської державної адміністрації, Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю «Житлобуд-1», треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору: ОСОБА_3 (а.с. 217 т. 3, а.с. 5 т. 4), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила визнати недійсним (таким, що не підлягає застосуванню) розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 10.04.2012 № 579 «Про встановлення тарифів та структури тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій для виконавців цих послуг».
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.10.2017, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019, у задоволенні позову відмовлено повністю.
У лютому 2019 року ОСОБА_1 та ОСОБА_3 подали до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.10.2017 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13.05.2020 касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_3 задоволено частково. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019 скасовано, а справу направлено до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.06.2020 прийнято до провадження судді та призначено справу № 761/14902/14-а до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні.
У судовому засіданні представник апелянтів ОСОБА_1 та ОСОБА_3 - Олійник Д.В., Недашківська О.С., Якименко Ю.М. вимоги всіх апеляційних скарг підтримали у повному обсязі, просили їх задовольнити, рішення суду першої інсатнції скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.
Представник Київської міської державної адміністрації у судовому засіданні заперечувала проти задоволення апеляційних скарг, просила залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.
У судове засідання позивач, представники відповідачів - Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю "Житлобуд-1", а також, треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_6 , ОСОБА_3 не з`явились, будучи належним чином повідомленими про дату та час розгляду апеляційних скарг.
Заслухавши суддю доповідача, вислухавши пояснення представників учасників справи, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів встановила наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 10.04.2012 № 579 «Про встановлення тарифів та структури тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій для виконавців цих послуг», затверджено тарифи та структуру тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які надаються виконавцями цих послуг по кожному будинку окремо, для здійснення розрахунків із споживачами в залежності від оплати останніми не пізніше або після 20 числа місяця, що настає за розрахунковим. Зазначене розпорядження підписано головою КМДА О. Поповим та зареєстровано в Головному управлінні юстиції у місті Києві 25.04.2012 за № 26/943.
Так, вказаним розпорядженням визначено суб`єктів господарювання, які надають певні послуги, адреси надання послуг (назва вулиць, проспектів, провулків та ін. та номера будинків), перелік послуг, структура тарифу у гривнях за 1 кв.м загальної площі квартири за місяць в залежності від виду послуги, оплата послуг в залежності від тарифу та числа місяця, тарифи на обслуговування і ремонт одного квартирного засобу тощо. Зокрема, розпорядженням затверджено тарифи за адресою квартири ОСОБА_4 , а саме: АДРЕСА_1 .
Не погоджуючись з вказаним розпорядженням, вважаючи його протиправним, а свої права порушеними, позивач звернулась до суду з даним адміністративним позовом, його також підтримала третя особа із самостійними вимогами.
Позивач свої вимоги обґрунтовувала тим, що відповідачами порушено проведення громадських слухань щодо тарифів на послуги з утримання будинку, споруд та прибудинкових територій в м. Києві; оскаржуване розпорядження підписано неуповноваженою особою, видане не у формі рішення та з перевищенням повноважень. Крім того, розпорядження зареєстровано територіальним органом юстиції з порушенням порядку, встановленого постановою Кабінету Міністрів України № 731 від 28.12.1992, та без проведення правової експертизи. Разом із тим, станом на 10.12.2012, акти органів місцевого самоврядування не підлягали державній реєстрації. Окрім цього, оскаржуване розпорядження не пройшло процедуру, встановлену для регуляторних актів відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності». Також, за позицією позивача, до розпорядження було безпідставно включено положення про сплату послуг КП «ГІОЦ», яке не є виконавцем житлово-комунальних послуг.
Представник відповідача-1 щодо позову заперечував, зазначав про правомірність оскаржуваного розпорядження та прийняття такого з урахуванням положень Закону України «Про столицю України-місто-герой Київ», законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «;Про житлово-комунальні послуги».
Представник відповідача-2 щодо задоволення позову заперечував, посилаючись на те, що оскаржуване розпорядження прийняте у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги» та зареєстроване в Головному управлінні юстиції у місті Києві 25.04.2012 № 26/943.
Представник відповідача-3 щодо задоволення позову заперечував, посилаючись на те, що розрахунки економічно обґрунтованих тарифів на утримання будинку та прибудинкової території здійснено відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги», які після погодження Управлінням цінової політики КМДА були передані до Головного управління юстиції у м. Києві на правову експертизу.
Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 підтримали доводи позивача та зазначили про відсутність у голови КМДА Попова О.П. повноважень на підписання оскаржуваного розпорядження, оскільки судовими рішеннями встановлено факт неутворення Київрадою VI скликання (2008-2014 роки) виконавчого органу на базі КМДА (судові рішення у справі № 2а-118/11 (2а/761/4/14) та у справі № 2а-1888/10) та видання оскаржуваного рішення з перевищенням повноважень.
Третя особа із самостійними вимогами ОСОБА_3 просив визнати розпорядження КМДА від 10.04.2012 № 579 «Про встановлення тарифів та структури тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій для виконавців цих послуг» незаконним і нечинним з моменту прийняття. Підтримав мотивацію позивача в обґрунтування позовних вимог щодо оскаржуваного розпорядження, а також зазначив, що саме він орендує у позивача житло та повинен сплачувати рахунки за встановленими оскаржуваним розпорядженням тарифами.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, постановляючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. Враховуючи покладення обов`язку щодо визначення цін і тарифів на житлово-комунальні послуги на органи місцевого самоврядування, суд першої інстанції під час розгляду спору дійшов висновку що саме до повноважень КМДА, як виконавчого органу Київської міської ради віднесено повноваження встановлювати ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги, тарифи на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії. До виключних повноважень голови Київської міської державної адміністрації відноситься видання розпоряджень в межах повноважень з організації діяльності органу. Враховуючи реєстрацію спірного розпорядження Головним територіальним управління юстиції у м. Києві 25.04.2012 за № 26/943, презюмується дотримання стандартів прийняття спірного розпорядження. Спірне розпорядження відповідає за формою постанові Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги». Зазначена постанова Кабінету Міністрів України не передбачає обов`язковість громадських слухань при встановленні/зміні тарифів. До того ж, вимоги позивача щодо відповідача-3 в межах розгляду даної справи не заявлені, а тому, повноваження ТОВ «Житлобуд-1» щодо проведення громадських слухань не є для суду обов`язковими для оцінки правомірності оскаржуваного розпорядження. Позивачем та третьою особою ОСОБА_3 не доведено порушення їх прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів, зокрема, також з огляду на те, що спірне розпорядження визначає тарифи для суб`єктів господарювання, які надають певні послуги населенню, а позивач та третя особа, як споживачі таких послуг, регулюють свої права та інтереси шляхом укладення відповідного договору з надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій із виконавцями цих послуг. З приводу порушень прав чи охоронюваних законом інтересів позивача, відповідачем-2 позовних вимог (з урахуванням змін) не заявлено, а судом не встановлено.
Верховний Суд, скасовуючи постанову суду апеляційної інстанції та направляючи справу до суду апеляційної інстанції на новий розгляд, виходив з наступного:
- суд апеляційної інстанції не дотримався вимог ч. 3 ст. 124 КАС України, оскільки не направив ні на електронну адресу, ні на адресу для листування, зазначені в апеляційній скарзі, повістку-повідомлення про дату, час та місце розгляду справи, а поштове повідомлення з такою, скероване за адресою реєстрації ОСОБА_3 , станом на 28.01.2019 не було вручене останньому;
- наведені положення процесуального закону, обставини справи щодо неналежного повідомлення ОСОБА_3 та/або його представника про дату, час та місце судового засідання, відсутність відомостей про вручення їм судової повістки, виявлене ними бажання взяти участь в розгляді справи, свідчать про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, оскільки у суду апеляційної інстанції не було законних підстав для розгляду апеляційної скарги ОСОБА_3 без його або ж його представника участі, що є порушенням статті 129 Конституції України та статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Суд апеляційної інстанції, ухваливши оскаржувану постанову від 29.01.2019, не забезпечив рівних прав учасників процесу, необхідних для прийняття законного та обґрунтованого судового рішення, зокрема, не виконавши обов`язок щодо належного повідомлення всіх учасників судового процесу про дату, час і місце судового засідання для забезпечення реальної участі в судовому розгляді;
- суд касаційної інстанції також зазначив, що під час розгляду цієї справи суду апеляційної інстанції суду необхідно забезпечити рівні права учасників процесу у наданні ними доказів для всебічного, повного дослідження та вивчення усіх обставин справи, необхідних для прийняття законного та обґрунтованого судового рішення, зокрема, виконати обов`язок щодо належного повідомлення всіх учасників судового процесу про дату, час і місце судового розгляду.
- суд касаційної інстанції не надавав оцінку іншим доводам касаційної скарги, а також не перевіряв правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права при прийнятті оскаржуваних рішень.
Доводи апелянтів грунтуються на таких обгрунтуваннях:
- судом першої інстанції під час розгляду справи не наведено доводів щодо відхилення підстав позову, викладених позивачем та ОСОБА_3 в обґрунтування позовних вимог, зокрема, щодо непроведення громадських слухань та фальсифікацію протоколу їх проведення;
- неврахування результатів громадських слухань у будинку третіх осіб, під час яких присутні висловилися проти нових тарифів, якими порушено базовий принцип державного регулювання цін (щодо випередження доходів населення над ростом цін/тарифів);
- тарифи встановлено одноосібно ОСОБА_7 ; додаток з тарифами підписано заступником голови - керівником апарату ОСОБА_8 , який не був уповноваженим на його підписання;
- оскаржуване розпорядження прийнято КМДА від імені вказаних посадових осіб, а не як органу місцевого самоврядування, оскільки виконавчий орган не було утворено, що підтверджується рішеннями судів, не на засіданні належного органу та без дотримання основоположних принципів місцевого самоврядування;
- тарифи встановлено для підприємств, які не є виконавцями послуг;
- також, судом першої інстанції не було вирішено вимог до відповідача 2, який відповідає за дотримання порядку проведення громадських слухань та оформлення і зберігання відповідного протоколу;
- судом першої інстанції не надано оцінку відсутності будь-яких доказів повідомлень про громадські слухання в будинку позивача, а для споживачів будинку, де мешкають треті особи, не надано інформації про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;
- докази, подані представниками відповідача, не могли бути взяті судом до уваги, оскільки такі не є уповноваженими особами на представництво інтересів КМДА;
- судом першої інстанції зроблено помилковий висновок, що ОСОБА_7 є уповноваженою особою на підписання оскаржуваного розпорядження;
- крім того, під час розгляду спору, не було перевірено, а у матеріалах справи відсутні докази, що саме ТОВ «Житлобуд-1» та ТОВ «Новобудова» в будинках позивача і третіх осіб визначені виконавцями послуг;
- судом першої інстанції не враховано таку підставу позову, як приховане включення в структуру тарифу витрат за «розщеплення» платежів ГІОЦ, яке не є виконавцем послуг та яке діє на підставі незареєстрованих розпоряджень КМДА.
Зважаючи на вказане вище, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Статтею 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини, встановлено, що кожній особі гарантовано право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до норм ч. 1 ст. 118 Конституції України, виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.
Згідно з ч. 2 ст. 118 та ч. 2 ст. 140 Конституції України, особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, які відповідно до частини третьої статті 133 Конституції України, мають спеціальний статус, визначаються окремими законами України, і до прийняття таких законів виконавчу владу в цих містах здійснюють відповідні державні адміністрації (пункт 10 розділу XV «Перехідні положення»).
Закон України «Про столицю України-місто-герой Київ», визначив спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та законів України.
Відповідно до ст. ст. 14, 16 Закону України «Про столицю України-місто-герой Київ», однією з особливостей здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в місті Києві є зосередження у Київській міській державній адміністрації функцій у сферах виконавчої влади і місцевого самоврядування. Безпосередньо функції у сфері виконавчої влади реалізуються спеціально уповноваженими посадовими особами Київської міської державної адміністрації. Функції місцевого самоврядування здійснюють посадові особи, зокрема, заступники Київського міського голови з питань здійснення самоврядних повноважень тощо.
Виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві (ст. 101 Закону України «Про столицю України-місто-герой Київ»).
Виконавчий орган міської ради, згідно зі статтею 7 вказаного Закону, включено до системи місцевого самоврядування у місті Києві.
Положеннями ч. 7 ст. 118 Конституції України, ч. 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», визначено, що при здійсненні повноважень у сфері виконавчої влади Київська міська державна адміністрація є підзвітною та підконтрольною Кабінету Міністрів України. При здійсненні повноважень місцевого самоврядування Київська міська державна адміністрація, як виконавчий орган є підконтрольною, підзвітною і відповідальною перед Київською міською радою.
У рішенні Конституційного Суду України у справі № 1-45/2003 (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві) від 25 грудня 2003 року, Суд зазначив, що Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київській міській раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - Кабінету Міністрів України.
Згідно ч. 2 ст. 81 Цивільного кодексу України, юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
Так, Указом Президента України від 24 липня 1995 року № 640/95 «Про обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації», було утворено обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації. Державні адміністрації є місцевими органами державної виконавчої влади.
При цьому, створення такого органу узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування, яка визначає місцеве самоврядування як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (пункт 1 статті 3) (пункт 7 рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року №21-рп/2003).
Згідно з ст. 6 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, щорічного послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
При цьому, Указом Президента України від 16 листопада 2010 року № 1038/2010, О.Попова було призначено головою Київської міської державної адміністрації, з огляду на що, доводи апелянтів про підписання оскаржуваного рішення у формі розпорядження неуповноваженою особою, є необгрунтованими та не підтвердились під час апеляційного розгляду, адже прийняте рішення видано у встановленій законодавством формі - розпорядження та підписано належною особою, при цьому, що указ Президента України від 16 листопада 2010 року № 1038/2010, є чинним та не скасований у встановленому законом порядку.
У силу норм п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у відповідній редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин), до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
Так, Закон України від 24 червня 2004 року № 1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» (надалі по тексту також - Закон № 1875, в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин), визначає основні засади організаційних, господарських відносин, що виникають у сфері надання та споживання житлово-комунальних послуг між їхніми виробниками, виконавцями і споживачами, а також їхні права та обов`язки.
Приписами п. 2 ч.1 ст. 7 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», передбачено, що до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону.
Нормами ч. 2 ст. 14 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», визначено, що ціни/тарифи на комунальні послуги та послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій формуються і затверджуються центральними органами виконавчої влади, національними комісіями, що здійснюють державне регулювання у відповідних сферах, та органами місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом.
Виконавцями послуг проведено розрахунок тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій на підставі яких, розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 10.04.2012 № 579 затверджено тарифи на послуги, за відповідними адресами, вказаними в додатку.
Виконавчий комітет Київської міської ради, яким є КМДА, наділений повноваженнями по встановленню тарифів на комунальні послуги (окрім тих, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
Аналогічний висновок міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 березня 2019 року у справі № 826/16994/15.
З наведеного слідує висновок, що повноваження відповідача-1 - КМДА щодо формування та затвердження цін/тарифів на комунальні послуги та послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій є виключною компетенцією відповідних уповноважених органів, якими в даному, випадку є місцеві державні адміністрації, а тому, оскільки Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади, саме до повноважень КМДА, як виконавчого органу Київської міської ради, на момент прийняття оскаржуваного розпорядження було віднесено повноваження встановлювати ціни\тарифи на житлово-комунальні послуги, тарифи на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.
Колегія суддів зазначає, що, згідно пунктів 57-58 Регламенту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого Розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 29 жовтня 2002 року № 1970 (розпорядження втратило чинність згідно з розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 8 жовтня 2013 року № 1810), розпорядження, що стосуються прав та обов`язків громадян або мають загальний характер, доводяться до відома населення управлінням преси та інформації і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими розпорядженнями не встановлено пізніший термін введення їх у дію.
Так, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), видані на виконання функцій державної виконавчої влади та функцій органу місцевого самоврядування, що носять нормативно-правовий характер, зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, подаються на державну реєстрацію до Головного управління юстиції у м. Києві у п`ятиденний термін після їх видання і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими розпорядженнями не встановлено пізніший термін введення їх у дію.
Під час розгляду спору в суді першої інстанції було досліджено, що оскаржуване розпорядження № 579 від 10 квітня 2012 року «Про встановлення тарифів та структури тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій для виконавців цих послуг» було опубліковано в газеті «Хрещатик», 2012, 05, № 64 та зареєстровано територіальним органом юстиції 25 квітня 2012 року за № 26/943. При цьому, доводи апелянтів про недоступний для нормального сприйняття отримувачами послуг формат тексту опублікованого розпорядження, на переконання колегії суддів, є необгрунтованими, адже останнє надруковано у друкованому виданні, є читабельним та відображає дійсний зміст розпорядження № 579 від 10.04.2012.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин), державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
Разом з нормативно-правовим актом до органу державної реєстрації подаються, зокрема: а) обґрунтування підстав для видання нормативно-правового акта чи окремих його норм; б) відомості про чинні акти з цього питання, інформація про строки приведення їх у відповідність з нормативно-правовим актом, поданим на державну реєстрацію, а також про акти, що втрачають чинність у зв`язку з прийняттям цього акта; г) оригінал та дві копії рішення Мінекономрозвитку про погодження проекту регуляторного акта чи оригінал та дві копії рішення апеляційної регуляторної комісії про задоволення скарги головного розробника проекту регуляторного акта щодо відмови у погодженні проекту регуляторного акта (для регуляторних актів); ґ) довідка щодо відповідності нормативно-правового акта aquis communautaire за формою, визначеною в додатку 1 до Регламенту Кабінету Міністрів України, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 (Офіційний вісник України, 2007 р., N 54, ст. 2180).
Державна реєстрація нормативно-правового акта проводиться протягом 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до органу державної реєстрації, з дотриманням вимог, передбачених пунктами 8, 9 цього Положення.
У разі потреби (необхідність проведення аналізу нормативно-правового акту із залученням експертів, вивчення значної кількості актів чинного законодавства тощо) ці терміни можуть бути продовжені керівником органу державної реєстрації, але не більш як на 10 робочих днів, про що повідомляється орган, який надіслав нормативно-правовий акт на державну реєстрацію.
Мін`юст та його управління на місцях мають право залучати вчених, спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для проведення аналізу нормативно-правового акта, поданого на державну реєстрацію.
Відповідно до п. 12 постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», у разі, коли нормативно-правовий акт відповідає вимогам, зазначеним у цьому Положенні, орган державної реєстрації приймає рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта за встановленою Мін`юстом формою, заносить його до державного реєстру та на оригіналі акта робить напис встановленого зразка про дату державної реєстрації і номер акта згідно з державним реєстром (додатки 1 і 2).
Під час розгляду апеляційних скарг у судовому засіданні було звернуто увагу на те, що оскаржуване розпорядження не було передано на проведення правової експертизи, однак, колегія суддів не може прийняти такі доводи, адже оскаржуване розпорядження було зареєстровано Головним територіальним управління юстиції у м. Києві 25 квітня 2012 року за № 26/943, що вказує на проведення органом юстиції перевірки на відповідність вимогам чинного законодавства поданого на реєстрацію розпорядження, відсутності висновків щодо виявлених порушень та повернення його на доопрацювання з врахуванням висновків органу юстиції.
Крім того, колегія суддів враховує ту обставину, що позовні вимоги по справі не стосуються протиправності дій органу державної реєстрації, а сам орган не є відповідачем у справі.
Згідно доводів позовної заяви та змісту апеляційних скарг, інформація про необхідність встановлення нового тарифу та його калькуляція до відома споживачів належним чином не доводилася, у зв`язку з чим, споживачі житлово-комунальних послуг не мали можливості приймати участь у встановленні цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, як передбачено чинним законодавством, а також не було проведено обов`язкових громадських слухань.
Постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги» (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин), затверджено Порядок формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, яким визначено механізм формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій і поширюється на суб`єктів господарювання всіх форм власності, які надають послуги, суб`єктів господарювання всіх форм власності, що спеціалізуються на виконанні окремих послуг, на умовах субпідрядних договорів з виконавцями, органи місцевого самоврядування, власників, орендарів житлових будинків (гуртожитків), власників (наймачів) квартир (житлових приміщень у гуртожитках), власників нежитлових приміщень у житлових будинках (гуртожитках).
Згідно змісту Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, тариф на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій - це вартість надання таких послуг, розрахована на основі економічно обґрунтованих планованих (нормативних) витрат з урахуванням планового прибутку та податку на додану вартість. Тариф на послуги розраховується окремо за кожним будинком залежно від запланованих кількісних показників послуг, що фактично повинні надаватися для забезпечення належного санітарно-гігієнічного, протипожежного, технічного стану будинків і споруд та прибудинкових територій з урахуванням переліку послуг згідно з додатком до цього Порядку. З власниками (наймачами) квартир (житлових приміщень у гуртожитку) та власниками, орендарями нежитлових приміщень у житловому будинку (гуртожитку) укладається договір про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій. Послуги надаються з урахуванням встановленого рішенням органу місцевого самоврядування тарифу, його структури, періодичності та строків надання послуг. Копія такого рішення є невід`ємною частиною договору про надання послуг.
Інформація про перелік послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, їх вартість, структуру тарифу, його зміну з обґрунтуванням її необхідності доводиться до відома споживачів у порядку, затвердженому Мінрегіоном.
Під час установлення тарифу на послуги необхідно забезпечувати прозорість визначення вартості усіх послуг з розрахунку на 1 кв. метр загальної площі квартири, житлового приміщення у гуртожитку та нежитлового приміщення у житловому будинку (гуртожитку). (п. 3 Порядку)
Калькуляційною одиницею є 1 кв. метр загальної площі, що перебуває у власності або наймі фізичної чи юридичної особи. (п. 5 Порядку)
Згідно матеріалів справи та наданих представниками відповідача-1 пояснень, ТОВ «Житлобуд-1» здійснило розрахунки економічно обгрунтованих витрат на послуги з утримання будинків, споруд та прибудинкових територій (а.с. 10-30 т. 2), оформило та подало їх органам, уповноваженим здійснювати затвердження тарифів - Управління цінової політики КМДА (для погодження), після чого, було передано розпорядження на правову експертизу до органу юстиції. Як убачається з оскаржуваного розпорядження, по кожному з об`єктів при визначенні відповідного тарифу за 1 кв.м., враховано та деталізовано структуру тарифу по 17 складовим + прибуток. (а.с. 40-246 т. 1, 136-137 т. 2)
Таким чином, послуги надаються з урахуванням встановленого рішенням органу місцевого самоврядування тарифу, його структури, періодичності та строків надання послуг.
Варто врахувати, що постанова Кабінету Міністрів України № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги», якою, зокрема, було затверджено Порядок формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, прийнята 01.06.2011, а набрала чинності - 18.08.2011, а тому, її положення мали застосовувались при прийнятті оскаржуваного рішення - 10.04.2012, при цьому, що згідно аналізу змісту наведеного Порядку, в ньому відсутній обов`язок проведення громадських слухань при встановленні/зміні тарифів, а з прийняттям постанови КМУ № 869, наказом Мінжитлокомунгоспу від 14 листопада 2011 року № 288 було скасовано Методичні рекомендації щодо порядку організації та проведення громадських слухань для доведення розрахунку тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкової території. Тож, згідно норм вказаного Порядку, не передбачено обов`язку подання протоколу громадських слухань до органу місцевого самоврядування для встановлення/затвердження тарифу, як і не передбачено покладання такого обов`язку на відповідну районну в місті Києві державну адміністрацію (щодо проведення громадських слухань), а тому, надання на вимогу копій протоколу проведення громадських слухань, не є обов`язком відповідної РДА.
Також, слід зазначити, що тарифи на послуги з утримання будинку та прибудинкової території встановлені оскаржуваним розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) в залежності від терміну оплати в наступних розмірах: в разі оплати після 20 числа місяця, що настає за розрахунковим - встановлено одну ціну за 1 кв.м. загальної площі квартири, а у разі оплати не пізніше 20 числа місяця, що настає за розрахуноковим - менша ціна за 1 кв.м. загальної площі квартири, з чим також не погоджуються апелянти та на що також звертали увагу у судовому засіданні, проте, на переконання колегії суддів, останніми так і не було належним чином обгрунтовано чим саме порушує права встановлена ціна за оплату послуг до 20 числа та після 20 числа місяця, адже це навпаки надає можливість сплачувати менше за надані послуги та стимулює вчасно сплачувати рахунки за надані послуги.
Крім того, з приводу доводів апеляційних скарг у частині прихованого включення в структуру тарифу витрат за «розщеплення» платежів ГІОЦ, яке не є виконавцем послуг, колегія суддів зазначає, що Комунальне підприємство «Головний інформаційно-обчислювальний центр» (КП ГІОЦ) належить до сфери управління (здійснює функції з управління корпоративними правами держави у відповідній юридичній особі) Департаменту інформаційно-комунікаційних технологій Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), впроваджена система призначена для забезпечення централізованого збору платежів населення міста за житлово-комунальні послуги через установи банків, щоденне зарахування їх на єдиний розподільчий рахунок та щоденний розподіл платежів і забезпечення зарахування їх усім виробникам/виконавцям житлово-комунальних послуг, а також банківським установам за прийом та перерахування платежів. Система забезпечує також розподіл призначених субсидій, наданих пільг, підтримку баз даних житлово-експлуатаційних організацій щодо споживачів житлово-комунальних послуг, ведення централізованого міського архіву платіжних документів. Система дає можливість формувати та роздруковувати рахунки для сплати за житлово-комунальні послуги (в тому числі, окремо для сплати боргів та сплати за поточні нарахування) власникам квартир або уповноваженим наймачам квартир міста Києва. Тобто, дійсно, КП ГІОЦ не є виконавцем послуг, проте, послуги, що надаються даною установою використовуються задля покрашення якості наданих послуг з моніторингу, оплати наданих послуг, з огляду на що, наведені апелянтами обставини не підтвердились під час розгляду апеляційних скарг.
Відповідно до ч. 3, 4 ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України, суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Відповідно до абз. 4 п. 2 Порядку № 869, тарифи на послуги розраховуються окремо за кожним будинком. Оскільки тарифи встановлюються щодо кожного окремого будинку, то у разі встановлення неправильності розрахунку тарифу для конкретного будинку, оскаржуване розпорядження підлягає визнанню незаконним саме в частині встановлення тарифу щодо цього будинку, а не в цілому, проте, позивачем та третьою особою з самостійними вимогами на предмет спору, так і не було наведено достатніх аргументів щодо протиправності оскаржуваного розпорядження, що давало б підстави для задоволення позову.
Вирішуючи даний спір, суд, керуючись ч. 2 статті 2 КАС України, зобов`язаний перевірити рішення суб`єктів владних повноважень, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено), з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст. 77 КАС України, передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, колегія суддів за наслідком розгляду апеляційних скарг вважає, що оскаржуване розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10 квітня 2012 року № 579 «Про встановлення тарифів та структури тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій для виконавців цих послуг», прийняте у межах повноважень та скасуванню не підлягає.
Враховуючи встановлену в даному спорі правомірність прийняття розпорядження № 579 та прийняття його в межах повноважень Київської міської державної адміністрації, колегія суддів зазначає, що позивачем та апелянтами не надано належних обґрунтувань наявності порушення прав чи інтересів у сфері публічно-правових відносин. Зокрема, не зазначено посилань на порушення їх прав, шляхом встановлення невідповідних чинному законодавству тарифів, при цьому, доводами адміністративного позову є неутворення Київською міською радою виконавчого органу, акт є актом місцевого органу державної виконавчої влади або його голови, які законом не уповноважені встановлювати тарифи на житлово-комунальні послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, проте такі та інші суттєві для прийняття рішення у цій справі доводи, судом спростовані вище.
Отже, доводи апеляційних скарг висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для скасування/зміни оскаржуваного рішення.
Згідно з приписами ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до п. 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані. Згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та прийнято судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційних скарг в оскаржуваній частині не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, з огляду на що, рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,
П О С Т А Н О В И В :
Апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 жовтня 2017 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя О.М. Ганечко
Судді Я.М. Василенко
О.І. Шурко
Повний текст постанови складено 12.10.2020.