Друк

Please login or register.
1 година 1 день 1 тиждень 1 місяць Назавжди
Увійти

[Перо]

Державний герб України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2021 року

м. Київ

справа №826/13433/18

адміністративне провадження № К/9901/19714/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А.,  Чиркіна С.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на постанову  Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019 у складі колегії суддів: Горяйнова А.М. (суддя-доповідач), Коротких А.Ю. та Костюк Л.О. у справі №826/13433/18 за позовом Приватного акціонерного товариства "Фірма "Хмельницькбуд" до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, за участю третіх осіб - Державного підприємства "Укрархбудінформ" та ДП "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "ДНІПРОМІСТО" ім. Ю.М. Білоконя", про визнання протиправним та нечинним наказу

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Старонаводницький парк" (далі - позивач 1, ТОВ "Старонаводницький парк") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - відповідач, Мінрегіон), в якому просило визнати протиправним та нечинним наказ відповідача від 23.04.2018 №100 "Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" (далі - Наказ №100).

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.08.2018 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та ухвалено розглядати дану справу за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.

3. Цією ухвалою також залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, Державне підприємство "Укрархбудінформ" (далі - ДП "Укрархбудінформ") та Державне підприємство український державний науково-дослідний інститут проектування міст "ДІПРОМІСТО" ім. Ю.М. Білоконя" (далі - ДП "ДІПРОМІСТО").

4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.08.2018, яку залишено   без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2018, задоволено заяву позивача 1 про забезпечення адміністративного позову. Вжито заходів забезпечення адміністративного позову. Зупинено дію Наказу №100.

5. Поряд з цим, Приватне акціонерне товариство "Фірма "Хмельницькбуд" (далі - позивач 2, ПрАТ "Фірма "Хмельницькбуд") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Мінрегіону, в якому просило визнати протиправним та нечинним Наказ №100.

6. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.09.2018 об`єднано в одне провадження адміністративні справи №826/13433/18 (за позовом ТОВ "Старонаводницький парк") та №826/13434/18 (за позовом ПрАТ "Фірма "Хмельницькбуд") і об`єднаній справі присвоєно номер №826/13433/18.

7. Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.09.2018 відмовлено у задоволенні клопотань Мінрегіону та ДП "ДІПРОМІСТО" про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, а також відмовлено у задоволенні клопотання Конфедерації Будівельників України (далі - КБУ) про залучення до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спору.

8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2018 позов ТОВ "Старонаводницький парк" та позов ПрАТ "Фірма "Хмельницькбуд" задоволено.

8.1.          Визнано протиправним та нечинним Наказ №100 Мінрегіону.

9. Відповідач оскаржив вказане судове рішення в апеляційному порядку.

10.          Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2019 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Мінрегіону на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2018.

10.1.          Зупинено дію рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2018.

10.2.          Зобов`язано Мінрегіон не пізніше ніж за 10 днів до судового засідання опублікувати в офіційному друкованому виданні "Інформаційний бюлетень Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України" оголошення щодо оскарження Наказу №100 Мінрегіону, яке повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

10.3.          Зобов`язано Мінрегіон надати суду докази розміщення вказаного оголошення.

11.          Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.05.2019 прийнято відмову ТОВ "Старонаводницький парк" від адміністративного позову.

11.1.          Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2018 в частині задоволення адміністративного позову ТОВ "Старонаводницький парк" визнано нечинним.

11.2.          Провадження у справі за адміністративним позовом ТОВ "Старонаводницький парк" до Мінрегіону, за участю третіх осіб - ДП "Укрархбудінформ" та ДП "ДНІПРОМІСТО" про визнання протиправним та нечинним наказу закрито.

12.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2018 апеляційну скаргу Мінрегіону задоволено частково.

12.1.          Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.12.2018 скасовано.

12.2.          Адміністративний позов ПАТ "Фірма "Хмельницькбуд" задоволено.

12.3.          Визнано протиправним та нечинним Наказ №100 Мінрегіону.

13.          Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

13.1.          23.04.2018 Мінрегіон прийнято Наказ №100 наступного змісту:

"Відповідно до законів України "Про будівельні норми", "Про регулювання містобудівної діяльності", постанов Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 року N 483 "Про затвердження Положення про центральний фонд будівельних норм та Типового положення про фонд галузевих будівельних норм" і від 30 червня 2010 року N 543 "Про затвердження Порядку розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність", з метою удосконалення нормативної бази у будівельному комплексі України та враховуючи рішення Науково-технічної ради Мінрегіону від 02 квітня 2018 року N 1, наказую:

1. Затвердити ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій".

2. ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" (далі - ДБН Б.2.2-12:2018) набирають чинності з першого числа місяця, що настає через 90 днів з дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні Міністерства "Інформаційний бюлетень Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України".

3. Установити, що з набранням чинності ДБН Б.2.2-12:2018 визнаються такими, що втратили чинність, ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", затверджені наказом Держкоммістобудування України від 17.04.92 N 44; наказами Мінбудархітектури України від 23.06.93 N 91, від 17.12.93 N 231, наказами Держкоммістобудування України від 29.04.96 N 73, від 11.03.97 N 33, від 25.09.97 N 164, наказами Держбуду України від 25.11.97 N 29, від 02.02.99 року N 21, від 16.09.99 N 227, від 11.04.2001 N 89, від 18.07.2001 N 145, наказами Мінрегіонбуду України від 13.10.2008 N 457, від 13.10.2008 N 457, від 04.12.2009 р. N 555, від 21.06.2011 року N 67), ДБН Б.2.4-1-94 "Планування і забудова сільських поселень", затверджені наказом Мінбудархітектури України від 05.01.94 N 6, ДБН Б.2.4-3-95 "Генеральні плани сільськогосподарських підприємств", затверджені наказом Держкоммістобудування України від 27.01.95 N 17, ДБН Б.2.4-4-97 "Планування і забудова малих сільськогосподарських підприємств та селянських (фермерських) господарств", затверджені наказом Держкоммістобудування України від 25.03.97 N 42, ДБН Б.1-2-95 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження і затвердження комплексних схем транспорту для міст України", затверджені наказом Держкоммістобудування України від 27.11.95 N 229, СНиП II-89-80 "Генеральные планы промышленных предприятий", затверджені постановою Держбуду СРСР від 30.12.80 N 213.

4. Департаменту з питань проектування об`єктів будівництва, технічного регулювання та науково-технічного розвитку (Рябова О. О.) передати до ДП "УКРАРХБУДІНФОРМ" (Владіміров Є.С.), як утримувача Центрального фонду будівельних норм, ДБН Б.2.2-12:2018 разом із сформованою справою згідно з пунктом 7 Положення про центральний фонд будівельних норм, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 року N 483.

5. ДП "УКРАРХБУДІНФОРМ" (Владіміров Є. С.):

провести підготовку тексту ДБН Б.2.2-12:2018 до оприлюднення без зміни змісту їх положень;

надати у місячний строк Департаменту з питань проектування об`єктів будівництва, технічного регулювання та науково-технічного розвитку підготовлені до реєстрації ДБН Б.2.2-12:2018;

забезпечити оприлюднення ДБН Б.2.2-12:2018 в офіційному друкованому виданні Міністерства;

здійснювати поширення копій друкованих текстів державних будівельних норм відповідно до замовлень, за умови використання коштів, отриманих від провадження діяльності з розповсюдження будівельних норм, на фінансування Центрального фонду будівельних норм;

забезпечити виконання постанови Кабінету Міністрів України від 10 травня 2002 року N 608 "Про порядок доставляння обов`язкових примірників документів".

6. Супровід ДБН Б.2.2-12:2018 доручити Державному підприємству "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "ДІПРОМІСТО" імені Ю. М. Білоконя (ДП "ДІПРОМІСТО") як базовій організації з науково-технічної діяльності за визначеним напрямом діяльності відповідно до наказу Мінрегіону від 03 травня 2012 року N 190 "Про надання статусу базової організації з науково-технічної діяльності у будівництві".

7. Контроль за виконанням цього наказу залишаю за собою.

Заступник Міністра                                                                                           Л. Парцхаладзе"

13.2.          Основним видом економічної діяльності позивачів - ТОВ "Старонаводницький парк" та ПрАТ "Фірма "Хмельницькбуд", згідно з поданими ними до суду статутними документами, є 41.20 "Будівництво житлових і нежитлових будівель".

14.          Суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення позову, виходив з того, що позивачі наділені правом на звернення до суду з позовом про визнання Наказу №100 протиправним та нечинним, оскільки він поширює на них свою дію. На переконання суду, оспорюваний Наказ підписаний неуповноваженою особою, відповідачем та третіми особами порушені порядок перевірки і погодження проекту та оприлюднення оспорюваного Наказу. Що стосувалося доводів позивачів про невідповідність самих ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" вимогам низки нормативно-правових актів, то суд першої інстанції зазначив, що враховуючи встановлені порушення вимог чинного законодавства при прийнятті оскаржуваного наказу, відсутні правові підстави для надання оцінки відповідності його змісту, з огляду на те, що судом не може бути надано йому оцінку, як належному рішенню суб`єкта владних повноважень.

15.          Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове судове рішення про задоволення позову позивача 2, послався на те, що оспорюваний Наказ є нормативно-правовим актом, а тому дана справа, згідно пункту 1 частини 4 статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не могла розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження. З цих підстав, оскаржуване рішення суду скасоване судом апеляційної інстанції. Судом констатовано, що на виконання його ухвал відповідачем у офіційному друкованому виданні було опубліковане оголошення щодо оскарження Наказу №100. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову, в обґрунтування чого покликався на наявність у позивача 2 права на звернення до суду з позовом про визнання Наказу №100, підписання цього Наказу неуповноваженою особою, відповідачем та третіми особами порушені порядок перевірки та оприлюднення цього Наказу. Як і суд першої інстанції суд апеляційної інстанції вказав на те, що не вбачає підстав для перевірки відповідність самих ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" вимогам нормативно-правових актів, оскільки вони є такими, що затверджені з порушенням встановленого законодавством порядку.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

16.          Відповідачем - Мінрегіоном, подано касаційну скаргу на постанову  Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

16.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування норм матеріального права судом апеляційної інстанції та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник стверджує, що судом порушені визначені КАС України строки розгляду апеляційної скарги, а в ухваленні оскаржуваного судового рішення брав участь суддя, який не входив до складу колегії суддів, що розглядала справу. Щодо розгляду справи по суті скаржник наголошує на тому, що заступник Міністра мав повноваження на підписання оспорюваного Наказу №100, що передбачено наказом Мінрегіону про розподіл обов`язків та відповідає судовій практиці Верховного Суду (справа №826/8976/17). Крім того, скаржник вважає, що процедура перевірки та оприлюднення Наказу №100 була дотримана. На переконання скаржника,   судом апеляційної інстанції безпідставно застосовано під час розгляду даної справи норми  частини 9 статті 264 КАС України, адже ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" є нормативним актом технічного характеру, а Наказ №100 про їх затвердження, який є невід`ємною частиною відповідних ДБН - актом організаційно-розпорядчого характеру, що не спрямований на регулювання суспільних відносин. Тому, скаржник вважає, що оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню судом з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

17.          Позивачем 2 - ПрАТ "Фірма "Хмельницькбуд", подано відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

17.1.          На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалене на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.

18.          Скаржником подані заперечення на відзив на касаційну скаргу, в яких просить не брати до уваги наведені у відзиві доводи.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

19.          Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

20.          Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 264 КАС України (в якій визначені особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень), правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

21.          Частиною 9 цієї статті визначено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

22.          Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, оскаржуваним в межах заявленого позову Наказом №100 Мінрегіону затверджені ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій".

23.          Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України, у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні - нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

24.          Згідно зі статтею 1 Закону України "Про будівельні норми" від 05.11.2009 №1704-VI (надалі - Закон №1704-VI, тут і надалі - в редакції, чинній на час спірних правовідносин), будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури (абзац 3).

25.          За змістом частин 1, 5 та 7 Закону №1704-VI, розроблення, затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, здійснюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва. Порядок розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, встановлюється Кабінетом Міністрів України. Державні та галузеві будівельні норми не підлягають реєстрації в Міністерстві юстиції України.

26.          Пунктом 20 Порядку розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2010 №543 (надалі - Порядок №543, тут і надалі - в редакції, чинній на час спірних правовідносин), визначено, що державні будівельні норми затверджуються Мінрегіоном.

27.          Підпунктом 2 пункту 4 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 №197 (надалі - Положення, тут і надалі - в редакції, чинній на час спірних правовідносин), передбачено, що Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань: затверджує державні будівельні норми, зокрема з питань реставрації, консервації, ремонту і пристосування пам`яток архітектури і містобудування, планування їх території та визначення меж, режимів використання їх зон охорони, порядок консервації та розконсервації об`єктів будівництва.

28.          Пунктом 8 Положення встановлено, що Мінрегіон у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Віце-прем`єр-міністр України - Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (далі - Міністр), організовує і контролює їх виконання.

29.          У постанові Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №640/17408/19 (яка стосувалась оскарження постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо встановлення тарифу на послуги з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління викладено правовий висновок, який колегія суддів Верховного Суду вважає за можливе застосувати до спірних правовідносин, за яким:

"35. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.

36. Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність скасовується за спеціальною процедурою чи припиняється через настання певної події або дати.

37. Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

38. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акту стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

39. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 14 грудня 2020 року у справі № 640/12695/19 та постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18".

30.          Враховуючи все вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що як ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій", так і Наказ №100 Мінрегіону про затвердження вказаного ДБН, є нормативно-правовими актами у розумінні КАС України. Зокрема, ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" закріплює обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури, які поширюються на широке коло осіб - суб`єктів господарювання, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення і на органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які розраховані на їх неодноразове застосування, що свідчить про те, що ці ДБН відповідають ознакам нормативно-правового акту. У свою чергу, Наказ №100 Мінрегіону, що затверджує ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій", є невід`ємною частиною ДБН і його прийняття обумовлює набрання ДБН чинності як нормативно-правовим актом, а тому і сам Наказ №100 є нормативно-правовим актом.

31.          Відтак, не заслуговують на увагу доводи скаржника про те, що оскаржуваний Наказ №100 не є нормативно-правовим актом і судом апеляційної інстанції безпідставно застосовано норми частини 9 статті 264 КАС України під час розгляду даної адміністративної справи.

32.          Згідно з частинами 1-2 статті 6 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17.03.2011 №3166-VI (надалі - Закон №3166-VI, тут і надалі - в редакції, чинній на час спірних правовідносин), Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Міністерство очолює міністр України (далі - міністр),   який є членом Кабінету Міністрів України.

33.          Частиною 2 статті 8 Закону №3166-VI визначено, що міністр як керівник міністерства підписує накази міністерства (пункт 27).

34.          За змістом частини 1 статті 15 Закону №3166-VI, міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.

35.          У постанові Верховного Суду від 14.04.2021 у справі № 1340/5185/18 викладений правовий висновок, за яким право підпису наказів Міністерства віднесено до виключної компетенції Міністрів і лише у разі відсутності Міністра таким правом наділена особа, що виконує обов`язки Міністра (пункт 45).

36.          Крім того, як вже зазначалося вище, пунктом 8 Положення також встановлено, що Мінрегіон у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Віце-прем`єр-міністр України - Міністр, організовує і контролює їх виконання.

37.          З огляду на наведені норми права, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що повноваження щодо підписання оспорюваного Наказу №100 володів виключно Міністр.

38.          Відповідно до частини 1 статті 9 Закону №3166-VI, міністр має першого заступника, та заступників, один з яких є заступником з питань боротьби з корупцією.

39.          Згідно з пунктом 21 частини 2 статті 8 Закону №3166-VI, міністр як керівник міністерства визначає обов`язки першого заступника міністра, заступників міністра, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності.

40.          Судом апеляційної інстанції було досліджено наказ Мінрегіону від 28.03.2018 №73 "Про розподіл обов`язків та повноважень між Віце-прем`єр-міністром України - Міністром Регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, першим заступником Міністра, заступниками Міністра та заступником Міністра з питань європейської інтеграції", пунктом 11 Розділу ІІ якого передбачено, що заступник Міністра Парцхаладзе Л.Р. затверджує (погоджує) будівельні норми.

41.          Також, судом апеляційної інстанції досліджений наказ Міністра від 11.04.2018 №87, яким заступник Міністра Парцхаладзе Л.Р. уповноважений підписувати накази Мінрегіону з питань затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність.

42.          З цього приводу колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що   Закон №3166-VI, дійсно, наділяє Міністра правом визначати обов`язки свого першого заступника та заступників і розподіляти обов`язки Міністра між його першим заступником     та заступниками, які останні здійснюють лише на час його відсутності.

43.          Тобто, за умови присутності Міністра на роботі, виконання повноважень віднесених до його виключної компетенції, може здійснюватися лише безпосередньо Міністром.

44.          Як зазначено судом апеляційної інстанції, станом на дату підписання Наказу №100 Міністр Зубко Г.Г. був присутній на роботі та здійснював свої повноваження, а відтак визначених законодавством підстав для передачі ним своїх виключних повноважень щодо підписання цього оспорюваного наказу заступнику Міністра Парцхаладзе Л.Р. не було.

45.          При цьому, не заслуговують на увагу твердження скаржника про вихід за межі заявлених позовних вимог та підстав позову судом апеляційної інстанції під час посилання ним на накази Мінрегіону від 28.03.2018 №73 і Міністра від 11.04.2018 №87, які залишалися чинними та не були скасовані у встановленому порядку. Слід зауважити, що суд апеляційної інстанції лише аргументував неможливість застосування до спірних правовідносин як джерел права цих наказів внаслідок їх невідповідності чинному законодавству України.

46.          Так, в силу приписів частин 1-3 статті 7 КАС України, суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

47.          Колегія суддів Верховного Суду відхиляє посилання скаржника на правові висновки, наведені у постанові цього суду у справі №826/8976/17, оскільки такі висновки стосуються відмінних правовідносин та правильності застосування інших норм права, зокрема, пункту 10 Положення про Комісію з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, що затверджене Наказом Міністерства юстиції України №37/5 від 12.01.2016, за змістом якого висновок цієї комісії разом із проектом відповідного наказу подається на підпис, у тому числі, першому заступнику або заступнику з питань державної реєстрації Міністра юстиції України (постанова Верховного Суду від 12.12.2018).

48.          У свою чергу, згідно з пунктами 3, 5 Порядку №543, будівельні норми розробляються центральними органами виконавчої влади, до повноважень яких належать питання нормування у будівництві (далі - суб`єкти нормування), відповідно до планів робіт з нормування у будівництві. Виконавцями робіт з нормування у будівництві є базові організації, які провадять науково-технічну діяльність у будівництві і визначаються суб`єктом нормування відповідно до переліку, затвердженого Мінрегіоном (далі - організація-розробник).

49.          Абзацами 1-2 пункту 13 Порядку №543 передбачено, що з метою встановлення відповідності науково-технічному рівню та державним стандартам, будівельним нормам, міжнародним і регіональним нормативним документам, до яких приєдналася Україна, технічному завданню та врегулювання можливих розбіжностей проект будівельних норм підлягає перевірці, що проводиться базовою організацією з науково-технічної діяльності у будівництві за відповідним напрямом (далі - базова організація). Базова організація визначається суб`єктом нормування відповідно до переліку, затвердженого Мінрегіоном.

50.          Як досліджено судом апеляційної інстанції, організацією-розробником ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" виступило ДП "ДІПРОМІСТО", а базовою організацією - Державне підприємство "Науково-дослідний інститут будівельного виробництва" (надалі - ДП "Науково-дослідний інститут будівельного виробництва").

51.          Пункт 3 Положення про базову організацію з науково-технічної діяльності у будівництві, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 14.07.2010 №589 (надалі - Положення №589) встановлює правило, за яким базові організації визначаються із числа науково-дослідних або науково-технічних (проектних) організацій, що можуть провадити науково-технічну діяльність у будівництві за визначеними напрямами.

52.          За змістом пункту 4 Положення №589 напрями науково-технічної діяльності у будівництві (надалі - напрями діяльності) визначаються за: групами будівель та споруд (код згідно з Державним класифікатором будівель та споруд ДК 018-2000); основними вимогами до споруд відповідно до Технічного регламенту будівельних виробів, будівель і споруд, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.2006 №1764; умовами та технологіями будівництва; плануванням та забудовою населених пунктів і територій; групою будівельних матеріалів і виробів (код згідно з Українським класифікатором нормативних документів ДК 004:2008); організацією та економікою будівництва; інформаційно-аналітичним забезпеченням будівельної галузі.

53.          Науково-дослідна або науково-технічна (проектна) організація, що отримала статус базової організації, згідно з вимогами пункту 9 Положення №589, включається до переліку базових організацій, який формується Мінрегіоном та оприлюднюється на його веб-сайті.

54.          Судом апеляційної інстанції було з`ясовано ту обставину, що відповідно до Переліку базових організацій з науково-технічної діяльності у будівництві, оприлюдненого на веб-сайті Мінрегіону, ДП "Науково-дослідний інститут будівельного виробництва" (НДІБВ) є базовою організацією за напрямом науково-технічної діяльності - "науково-технічне, дослідне, нормативно-методичне та інформаційне забезпечення з питань управління, організації та технології будівельного виробництва, метрологічного забезпечення у будівництві, охорони праці у будівельній галузі; забезпечення функціонування ТК 309 "Будтехнології".

55.          Натомість, базовими організаціями з напрямом діяльності "науково-технічне, дослідне, нормативно-методичне та інформаційне забезпечення з питань планування та забудови територій і населених пунктів; забезпечення функціонування ТК 314 "Планування територій та населених пунктів" є дві організації - ДП "ДІПРОМІСТО" (що виступило організацією-розробником ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій") і Державне підприємство "Науково-дослідний і проектний інститут містобудування "НДПІмістобудування".

56.          Скаржник у касаційній скарзі посилається на те, що ДП "Науково-дослідний інститут будівельного виробництва" є належною базовою організацією, оскільки наказом Мінрегіону від 29.01.2013 №29, що був досліджений під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції, вказаному підприємству надано статус базової організації з науково-технічної діяльності у будівництві.

57.          Відповідно до частини 3 статті 10 Закону №1704-VI, виконавцями робіт з нормування у будівництві є базові організації з науково-технічної діяльності у будівництві.

58.          Проте, за змістом правових норм пункту 5 Порядку №543 та пункту 8 Положення №589 "базова організація з науково-технічної діяльності у будівництві" є загальною назвою статусу, що надається Мінрегіоном науково-дослідним і науково-технічним (проектним) організаціям, які можуть бути виконавцями робіт з нормування у будівництві.

59.          У свою чергу, абзацом 1 пункту 13 Порядку №543 прямо передбачено, що перевірку будівельних норм має проводити не будь-яка базова організацією з науково-технічної діяльності у будівництві, а лише та, що здійснює діяльність за відповідним напрямом.

60.          Отже, планування і забудова територій є одним із визначених пунктом 5 Положення №589 напрямів науково-технічної діяльності у будівництві та до переліку базових організацій з науково-технічної діяльності у будівництві включені дві базовані організації, які здійснюють науково-технічну діяльності у будівництві за вказаним напрямом.

61.          Тому, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідач невірно визначив базову організацію для перевірки ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" на відповідність науково-технічному рівню та державним стандартам, будівельним нормам, міжнародним і регіональним нормативним документам,   до яких приєдналася Україна, технічному завданню.

62.          Що стосується посилання скаржника на наказ Мінрегіону від 29.01.2013 №29, згідно з яким ДП "Науково-дослідний інститут будівельного виробництва" є базовою організацією з науково-технічної діяльності у будівництві, одним із напрямів діяльності якої є забезпечення функціонування ТК 309 "Будтехнології", то як встановлено судом апеляційної інстанції, відповідно до Положення про технічний комітет стандартизації ТК 309 "Будтехнології", затвердженого наказом Мінрегіону від 28.11.2011 №334, цей технічний комітет стандартизації організовує та здійснює, зокрема, супровід, перегляд і перевірку стандартів, підготовку змін до них і пропозиції щодо скасування ДСТУ та ГОСТ, проводить експертизу проектів нормативних документів, розгляд та надання пропозиції до проектів будівельних норм (підпункт 5.1).

63.          Водночас, згідно з підпунктом 2.3 цього Положення, сфера діяльності комітету визначена наказом Мінрегіону від 28.11.2011 №309 "Про створення технічного комітету стандартизації "Будтехнології". У свою чергу, додаток до зазначеного наказу "Сфера діяльності ТК 309 "Будтехнології" визначає, що об`єктами стандартизації є коди згідно ДК 004:2008 (УКНД) 91 "Будівельні матеріали та будівництво" і 93 "Цивільне будівництво".

64.          Отже, повноваження ТК 309 "Будтехнології", визначені у пункті 2.3 Положення про нього  щодо розгляду проектів будівельних норм слід розглядати у сукупності зі сферою діяльності такого комітету.

65.          Також, є обґрунтованими покликання суду апеляційної інстанції на підпункт 3.5 пункту 12 Положення №589,  за яким базова організація відповідно до основного завдання виконує такі функції: розробляє проекти будівельних норм; розглядає проекти будівельних норм, розроблені іншими суб`єктами нормування у будівництві; перевіряє проекти будівельних норм щодо відповідності вимогам законодавства, забезпечує їх взаємоузгодженість та актуалізацію.

66.          Відтак, розроблення та перевірка будівельних норм є загальним повноваженням кожної базової організації з науково-технічної діяльності у будівництві.

67.          Тому, під час вибору базової організації для перевірки проекту ДБН Б.2.2-12:2018 "Планування і забудова територій" на відповідність науково-технічному рівню та державним стандартам, будівельним нормам, міжнародним і регіональним нормативним документам, до яких приєдналася Україна, технічному завданню згідно з абзацом 2 пункту 13 Порядку №543 Мінрегіону зобов`язане було враховувати напрям її діяльності.

68.          Крім того, відповідно до пункту 7 Порядку №543, проект будівельних норм разом з пояснювальною запискою до нього організація-розробник оприлюднює шляхом розміщення на офіційному веб-сайті. Повідомлення про наявність проекту державних будівельних норм та його оприлюднення організація-розробник надсилає Мінрегіону, а про наявність проекту галузевих будівельних норм - суб`єкту нормування і підприємствам, установам та організаціям, що провадять діяльність у сфері будівництва, містобудування та архітектури відповідно до технічного завдання, для вивчення і надання пропозицій. Суб`єкт нормування на офіційному веб-сайті оприлюднює проект будівельних норм і пояснювальну записку до нього та інформацію про розроблення будівельних норм із зазначенням організації-розробника та адреси, за якою приймаються пропозиції. Пропозиції приймаються протягом 15 робочих днів після оприлюднення інформації на офіційному веб-сайті суб`єкта нормування. Організація-розробник аналізує одержані пропозиції до проекту будівельних норм, що надійшли від зазначених підприємств, установ та організацій, складає протокол погодження позицій, доопрацьовує проект з урахуванням зазначених пропозицій. Проект і протокол разом з пояснювальною запискою організація-розробник надсилає суб`єктові нормування.

69.          Згідно з пунктом 8 Порядку №543, суб`єкт нормування надсилає копії проекту будівельних норм, пояснювальної записки та протоколу погодження позицій центральним органам виконавчої влади, які відповідно до компетенції беруть участь у погодженні проекту будівельних норм (далі - заінтересовані органи).

70.          Як досліджено судом апеляційної інстанції, Мінрегіон надав копію пояснювальної записки до остаточної редакції проекту ДБН "Планування і забудова територій" та докази її розміщення на офіційному веб-сайті організації-розробника ДП "ДІПРОМІСТО".

71.          Разом з тим, за змістом пунктів 7, 8 Порядку №543, оприлюднення проекту будівельних норм і пояснювальної записки до нього, надання часу для підготовки пропозицій та складення протоколу погодження позицій має передувати направленню проекту будівельних норм від організації-розробника до суб`єкта нормування. Вказаний висновок обґрунтовується, зокрема, і тим, що суб`єкт нормування повинен надіслати копію проекту будівельних норм заінтересованим органам разом із пояснювальною запискою та протоколом погодження.

72.          Суд апеляційної інстанції встановив, що проект ДБН "Планування і забудова територій" двічі направлявся на погодження заінтересованим органам та базовій організації, а саме, 10.11.2016 проект був направлений на погодження заінтересованим органам, а 06.02.2018 - повторний проект направлений відповідним органам.

73.          Проте, Мінрегіон надав до суду лише докази розміщення на офіційному веб-сайті організації-розробника ДП "ДІПРОМІСТО" остаточної редакції проекту цих норм. Натомість, доказів оприлюднення у встановленому законом порядку пояснювальної записки до первинної редакції ДБН "Планування і забудова територій" Мінрегіон не надав.

74.          З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками   суду апеляційної інстанції про порушення відповідачем вимог пункту 7 Порядку №543.

75.          Що стосується тверджень скаржника про допущення судом апеляційної інстанції порушень норм процесуального права, то слід зазначити наступне.

76.          Відповідно до частини 1 статті 35 КАС України, справа, розгляд якої розпочато одним суддею чи колегією суддів, повинна бути розглянута цим самим суддею чи колегією суддів, за винятком випадків, які унеможливлюють участь судді у розгляді справи.

77.          Частиною 9 статті 31 КАС України визначено, що невирішені судові справи за вмотивованим розпорядженням керівника апарату суду, що додається до матеріалів справи, передаються для повторного автоматизованого розподілу справ виключно у разі, коли суддя (якщо справа розглядається одноособово) або суддя-доповідач із складу колегії суддів (якщо справа розглядається колегіально) у визначених законом випадках не може продовжувати розгляд справи більше чотирнадцяти днів, що може перешкодити розгляду справи у строки, встановлені цим Кодексом.

78.          Як вбачається з матеріалів адміністративної справи, згідно з витягом з протоколу автоматизованого розподілу судової справи №826/13433/18 між суддями від 12.02.2019, склад суду для розгляду даної справи у Шостому апеляційному адміністративному суді визначений таким чином: Горяйнов А.М. (головуючий суддя), Файдюк В.В., Коротких А.Ю.

79.          На підставі розпорядження заступника керівника апарату Шостого апеляційного адміністративного суду Квятковської К.Ю. від 12.06.2019 №833, у зв`язку із перебуванням судді Файдюка В.В. станом на 13.06.2019 у відпустці, здійснено повторний розподіл вказаної судової справи і згідно з витягом з протоколу від 12.06.2019 визначено наступний склад суду для її розгляду: Горяйнов А.М. (головуючий суддя), Коротких А.Ю., Костюк Л.О. 

80.          Тому, не заслуговують на увагу доводи касаційної скарги про те, що суддя Костюк Л.О., яка брала участь в ухваленні оскаржуваної постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019, не входила до складу колегії суддів з розгляду даної адміністративної справи.

81.          Статтею 309 КАС України встановлено, що апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції має бути розглянута протягом шістдесяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження, а апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції - протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження. У виняткових випадках апеляційний суд за клопотанням сторони та з урахуванням особливостей розгляду справи може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на п`ятнадцять днів, про що постановляє ухвалу.

82.          Як вбачається з матеріалів адміністративної справи, апеляційне провадження у ній було відкрите ухвалою від 18.02.2019, натомість, розгляд справи по суті завершився із ухваленням оскаржуваної постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019. Тобто, судом апеляційної інстанції порушені строки розгляду апеляційної скарги у даній справі, визначені статтею 309 КАС України.

83.          Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

84.          Разом з тим, за практикою Європейського Суду з прав людини, "розумна" тривалість провадження повинна бути оцінена відповідно до обставин справи і з огляду на наступні критерії: складність справи, поведінка заявника та відповідних органів, а також предмет спору. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Полтораченко проти України" від 18.01.2005 дійшов висновку, що попри те, що предмет судового розгляду у цій справі не був особливо складним, а також не дивлячись на відкладення справи і скасування в кінцевому підсумку остаточного рішення, винесеного на користь заявника, у випадку, коли провадження у справі в цілому з безперервним судовим розглядом не перевищило трьох років і двох місяців, можна стверджувати, що така тривалість сама собою не перевищує ту, яка вважається "розумною" (пункти 28-29 згаданого рішення).

85.          Колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що розгляд апеляційної скарги в межах даної справи тривав загалом 3 міс. і 26 днів, що більше за встановлений статтею 309 КАС України шістдесяти денний строк, проте, не може вважатися порушенням права на судовий розгляд справи протягом розумного строку, гарантованого статтею 6 згаданої Конвенції.

86.          Крім того, частинами 1-2 статті 351 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

87.          Тому, порушення строку розгляду апеляційної скарги у цьому випадку не може бути самостійною підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

88.          Враховуючи викладене вище, доводи касаційної скарги не спростовують правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та дотримання ним  норм процесуального права (за винятком порушень, які не можуть слугувати підставою для скасування оскаржуваного судового рішення) під час ухвалення Шостим апеляційним адміністративним судом постанови від 13.06.2015.

89.          За приписами статті 350 КАС України (в редакції до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

90. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - залишенню без змін.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019 у справі №826/13433/18 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Судді В.М. Шарапа А.А. Єзеров                                                                                         С.М. Чиркін

https://reyestr.court.gov.ua/Review/99093848