ІНФОРМАЦІЙНО-МЕТОДИЧНІ МАТЕРІАЛИ
для громадян, іноземців, осіб без громадянства та юридичних осіб щодо підготовки конституційних звернень
Матеріали підготовлено відповідно до Закону України „Про Конституційний Суд України“, Регламенту Конституційного Суду України з урахуванням практики Конституційного Суду України.
1.Компетенція Конституційного Суду України
Відповідно до статті 150 Конституції України і статті 13 Закону України „Про Конституційний Суд України“ (далі – Закон), Конституційний Суд України за конституційними зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства та юридичних осіб ухвалює рішення щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України. Офіційне тлумачення будь-яких інших нормативно-правових актів органів державної влади не належить до повноважень Конституційного Суду України.
Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України його юрисдикція поширюється лише на чинні нормативно-правові акти (Рішення Конституційного Суду України від 14 листопада 2001 року № 15–рп/2001). Нормативні акти, які на момент внесення клопотання до Конституційного Суду України втратили чинність, тлумаченню не підлягають.
2. Суб’єкти права на конституційне звернення. Підстава для конституційного звернення
Відповідно до статті 43 Закону громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи є суб’єктами права на конституційне звернення щодо офіційного тлумачення Конституції та Законів України.
Конституційне звернення – це письмове клопотання до Конституційного Суду України про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України з метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи (частина перша статті 42 Закону).
Єдиною підставою для конституційного звернення щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України є наявність неоднозначного застосування положень Конституції або законів України судами України (загальної юрисдикції), іншими органами державної влади, якщо суб’єкт права на конституційне звернення вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод (стаття 94 Закону). Відповідно до викладеної в Ухвалі від 12 травня 2010 року № 31-у/2010 правової позиції Конституційного Суду України „під неоднозначним застосуванням положень Конституції України або законів України слід розуміти різне застосування одних і тих же норм цих правових актів судами України, іншими органами державної влади за однакових юридично значимих обставин“.
При підготовці конституційного звернення найбільш суттєвим є доведення неоднозначності застосування положень Конституції або законів України судами України, іншими органами державної влади. Суб’єктом права на конституційне звернення повинен надати достовірні документи, які вказують на різне розуміння і застосування положення закону за однакових обставин. До однакових обставин можна віднести, наприклад, випадки, коли суди загальної юрисдикції розглядали справи однієї категорії з однаковим чи подібним предметом позову, або інші органи державної влади приймали рішення щодо одного кола питань за зверненнями певних суб’єктів.
На підтвердження фактів неоднозначного застосування судами загальної юрисдикції положень Конституції та законів України можна надавати копії рішень, як виготовлених апаратом суду, так і взятих з Єдиного державного реєстру судових рішень. Частиною першою статті 9 Закону України „Про доступ до судових рішень“ передбачено право особи, яка не бере (не брала) участі у справі, якщо судове рішення безпосередньо стосується її прав, свобод, інтересів чи обов’язків, звернутися до апарату відповідного суду з письмовою заявою про виготовлення копії судового рішення апаратом суду. Згідно з частиною п’ятою статті 9 згаданого Закону копія судового рішення, виготовлена апаратом суду, засвідчується відповідальною службовою особою апарату суду та печаткою суду із вказанням дати.
Слід зазначити, що копії судових рішень, роздруковані з інтернет-сайту Єдиного державного реєстру судових рішень, не містять інформації про набрання судовими рішеннями законної сили, про перегляд їх в апеляційному та касаційному порядку та про результати такого перегляду. З огляду на це такі копії не є беззаперечним доказом наявності неоднозначного застосування правових норм. Тому доцільно використовувати рішення судів касаційної інстанції, надаючи Конституційному Суду України їх копії із зазначенням реквізитів документу у Єдиному державному реєстрі судових рішень.
Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України скасовані судами вищої інстанції рішення не можуть враховуватися при вирішенні питання про неоднозначність застосування судами норм законодавства (Ухвала від 27 грудня 2001 року № 40-у/2001).
Сам факт скасування повноважними органами чи посадовими особами актів інших органів чи посадових осіб не є аргументом неоднозначного розуміння, а відтак і застосування тих чи інших положень законів (Ухвала від 25 листопада 2009 року № 59-у/2009).
При обґрунтуванні наявності неоднозначності також необхідно враховувати правову позицію Конституційного Суду України, викладену в Ухвалі від 13 жовтня 2005 року № 36-у/2005: „рішення судів загальної юрисдикції різних інстанцій у конкретній справі між тими самими сторонами, про той же предмет і з тих же підстав не визнаються фактом неоднозначного застосування норми закону“.
Типовою помилкою, якої припускаються суб’єкти права на конституційне звернення, є прохання „розтлумачити“ (роз’яснити) не суть норми, а порядок практичного її застосування, тобто показати як, коли, яким чином має діяти той чи інший суб’єкт права в конкретних правових ситуаціях відповідно до вимог правової норми. Це вважається консультацією щодо правозастосування. Тут слід виходити з того, що „офіційне тлумачення і застосування правових норм є різними видами юридичної діяльності. Офіційним тлумаченням вважається діяльність компетентного органу державної влади щодо з’ясування і роз’яснення волі законодавця, матеріалізованої в нормі права (усвідомлення та роз’яснення смислу норм права з метою найбільш правильної їх реалізації). Правозастосовна діяльність полягає в індивідуалізації правових норм щодо конкретних суб’єктів і конкретних випадків, тобто в установленні фактичних обставин справи і підборі правових норм, які відповідають цим обставинам. Пошук та аналіз таких норм з метою їх застосування до конкретного випадку є складовою правозастосування. Надання консультацій чи роз’яснень з цього приводу не належить до повноважень Конституційного Суду України“ (Ухвала від 31 березня 2010 року № 15-у/2010).
Окремо слід наголосити, що суб’єкти права на конституційне звернення не наділені правом порушувати перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) актів, визначених у частині першій статті 150 Конституції України (Ухвала від 7 квітня 2009 року № 18-у/2009). Також безпідставними у конституційних зверненнях є і вимоги перевірити на відповідність Конституції України відомчі правові акти (накази, інструкції тощо), а також правові акти індивідуального значення (зокрема, рішення судів загальної юрисдикції). Перевірка таких актів на відповідність Конституції України до повноважень Конституційного Суду України не належить.
Подаючи до Конституційного Суду України конституційні звернення, громадяни мають усвідомлювати, що ці клопотання опрацьовуються у Конституційному Суді України відповідно до Закону України „Про Конституційний Суд України“, а не відповідно до Закону України „Про звернення громадян“. Необхідно чітко розуміти різницю між конституційним зверненням (його предметом є положення Конституції чи законів України, що потребують офіційного тлумачення) та звичайними зверненнями – заявою, запитом, скаргою, предметом яких можуть бути інші питання діяльності Конституційного Суду України. Громадяни на підставах та в порядку, визначених Законом України „Про звернення громадян“, можуть звернутися до Конституційного Суду України зі звичайною заявою, скаргою, запитом, які будуть розглянуті в порядку, визначеному цим законом. Однак, якщо ці звернення матимуть назву „конституційне звернення“, громадянину надсилається повідомлення Секретаріату Конституційного Суду України про невідповідність вимогам Закону України „Про Конституційний Суд України“ такого звернення.
3. Зміст конституційного звернення
У конституційному зверненні зазначаються:
1) прізвище, ім’я, по батькові громадянина України, іноземця, особи без громадянства, адреса, за якою особа проживає, або повна назва та місцезнаходження юридичної особи;
2) відомості про представника особи за законом або уповноваженого за дорученням.
Звертаємо увагу, що довіреність, що видається уповноваженому за дорученням, має бути складена таким чином, щоб вона засвідчувала його право представляти інтереси суб’єкта права на конституційне звернення саме або в тому числі в Конституційному Суді України.
Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України „юридична особа має діяти через свої статутні органи, діяльність яких розглядається як дії самої юридичної особи. Тому конституційне звернення від юридичної особи подається до Конституційного Суду України через представника органу управління (чи керівника), якого визначено відповідно до закону статутом, положенням чи іншим установчим документом.
Суб’єкт права на конституційне звернення відповідно до пункту 2 частини другої статті 42 Закону України „Про Конституційний Суд України“ саме у конституційному зверненні визначає свого представника, який буде представляти його інтереси в конституційному провадженні.
Таким чином, Закон України „Про Конституційний Суд України“ не передбачає передачу права на звернення до Конституційного Суду України належним суб’єктом права на конституційне звернення іншій особі“ (Ухвала від 13 лютого 2003 року № 11-у/2003).
З огляду на вищенаведене, звернення від юридичних осіб, підписані керівниками, мають містити відомості, чи керівник уповноважений одноособово звертатися від імені юридичної особи (наприклад, відповідні витяги із статуту).
Так, в Ухвалі від 15 жовтня 1997 року № 49-у/1997 вказується, що „Відомостей про належність начальника юридичного відділу Відкритого акціонерного товариства „Сілур“ Новікова М.П. та заступника юридичного відділу цього ж товариства Саркісяна А.А. до повноважного органу юридичної особи або повноважень на представництво за законом чи за дорученням у матеріалах конституційного звернення немає.
Враховуючи, що суб’єкт конституційного звернення не подав даних про наявність у нього права на конституційне звернення, підстав для відкриття провадження у цій справі в Конституційному Суді України немає“.
3) статті (окремі положення) Конституції України або Закону України, тлумачення яких має бути дано Конституційним Судом України.
Пропонуємо звернути увагу на витяги з ухвал Конституційного Суду про відмову у відкритті конституційного провадження, що наочно демонструють найсуттєвіші помилки, яких припускаються суб’єкти права на конституційне звернення при виконанні вимог цього пункту:
„…автор клопотання не зазначив конкретно, які саме положення статті 36 Конституції України, статті 45 Цивільного процесуального кодексу України та статті 20 Закону України „Про об’єднання громадян“ мають бути витлумачені Конституційним Судом України. Невизначеність предмета тлумачення унеможливлює здійснення офіційної інтерпретації вказаних статей Конституції та законів України (Ухвала від 2 вересня 2009 року № 47-у/2009)“;
„Крім того, автор клопотання неправильно визначив предмет офіційного тлумачення. У Законі словосполучення „валютна виручка в іноземній валюті“ вживається в іншій редакції: „виручка резидентів в іноземній валюті“. Таким чином, Товариство порушує клопотання про офіційне тлумачення неіснуючого положення Закону (Ухвала від 16 червня 2009 року № 31-у/2009);
„Клопотання про офіційне тлумачення положень розділу XII-2 ГПК України, який містить вісім статей, не може бути задоволене, оскільки відповідно до пункту 3 частини другої статті 42 Закону України „Про Конституційний Суд України“ суб’єкт права на конституційне звернення повинен зазначити конкретні статті (окремі положення) Конституції України або Закону України, тлумачення яких має бути дано Конституційним Судом України“ (Ухвала від 13 лютого 2003 року № 11-у/2003).
4) обґрунтування необхідності в офіційному тлумаченні положень Конституції України або законів України.
Обґрунтовуючи необхідність в офіційному тлумаченні, суб’єкт права на конституційне звернення повинен:
а) виходячи з вимог статті 94 Закону навести факти неоднозначного застосування судами України або іншими органами державної влади положень Конституції України або законів України, про офіційне тлумачення яких йдеться в конституційному зверненні;
б) підтвердити такі факти документально;
в) пояснити, які саме його конституційні права і яким чином порушені чи можуть бути порушені внаслідок неоднозначного застосування положень Конституції та законів, про офіційне тлумачення яких йдеться.
Далі наводимо деякі суттєві помилки, яких припускаються при наведенні правового обґрунтування та витяги з ухвал Конституційного суду України:
– у конституційному зверненні зазначають лише статті Конституції або законів України, які потребують офіційного тлумачення, не обґрунтовуючи його необхідність;
(„У конституційному зверненні громадянина Потапова Ф.І. обґрунтування необхідності в офіційному тлумаченні немає, а лише наведено перелік статей Конституції України та законів України, які, на думку автора звернення, потребують офіційного тлумачення“ (Ухвала від 27 грудня 2001 року № 45-у/2001).
– не можна обґрунтовувати необхідність в офіційному тлумаченні незгодою з рішеннями судів загальної юрисдикції, інших органів державної влади;
(„Суб’єкт права на конституційне звернення фактично не погоджується з рішеннями судів загальної юрисдикції та правомірністю застосування (незастосування) ними окремих положень законодавства при здійсненні судочинства. Проте оскарження прийнятих у справі рішень судів загальної юрисдикції має відбуватися в порядку, встановленому процесуальним законодавством України. Відповідно ж до статті 14 Закону України „Про Конституційний Суд України“ до повноважень Конституційного Суду України не належать питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції“ (Ухвала від 5 липня 2007 року № 35-у/2007).
„Порушені … питання щодо офіційного тлумачення зазначених положень Конституції України і КПК України фактично стосуються необхідності надання рекомендацій щодо процесуального порядку застосування судами цих норм у конкретних справах, а також оцінки судами законності дій органів дізнання і досудового слідства, що віднесено до компетенції судів загальної юрисдикції і не належить до повноважень Конституційного Суду України (стаття 14 Закону України „Про Конституційний Суд України“)“ (Ухвала від 15 лютого 2007 року № 16-у/2007).
„Посилання у зверненні на конкретні життєві ситуації не може служити аргументом неоднозначного застосування як положень Конституції України або законів України, так і Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року, оскільки дослідження конкретних обставин справи і застосування щодо них рішень Конституційного Суду України належить до компетенції судів загальної юрисдикції. Серед повноважень Конституційного Суду України тлумачення власних рішень (стаття 150 Конституції України, стаття 13 Закону України „Про Конституційний Суд України“) не передбачено“ (Ухвала від 10 липня 1998 року № 34-у/1998);
– суб’єкт права на конституційне звернення, вимагаючи офіційного тлумачення правової норми, ставить перед Конституційним Судом України принципово інші завдання, що виходять за межі його повноважень.
(„...усунення розбіжностей у законодавстві до повноважень Конституційного Суду України не віднесене, а розв’язання колізії, тобто визначення норми, яка повинна бути застосована до конкретних правовідносин, може стати предметом конституційного провадження лише у порядку, визначеному у ст. 84 Закону України „Про Конституційний Суд України“ (Ухвала від 8 травня 1997 року № 11-у/1997).
„Оскільки порушене суб’єктом права на конституційне звернення питання щодо офіційного тлумачення терміна „необхідна кількість підписних листів“ не врегульоване нормою закону, то воно потребує законодавчого визначення. Заповнення такої прогалини шляхом тлумачення призведе до створення норми, що не належить до повноважень Конституційного Суду України і є підставою, передбаченою пунктом 3 статті 45 Закону України „Про Конституційний Суд України“, для відмови у відкритті конституційного провадження“ (Ухвала від 8 липня 1999 року № 33-у/1999).
„Фактично, автор звернення просить дати юридичну консультацію по застосуванню положень відповідного Закону, що не входить до компетенції Конституційного Суду України“ (Ухвала від 17 червня 1997 року № 28-у/1997).
Неврахування повноважень Конституційного Суду України щодо здійснення офіційного тлумачення може мати наслідком винесення Конституційним Судом України ухвали про відмову у відкритті конституційного провадження у справі на підставі пункту 3 статті 45 Закону України „Про Конституційний Суд України“ – непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному зверненні.
Неоднозначність застосування положень Конституції або законів України має бути підтверджена документально відповідними рішеннями судів загальної юрисдикції, інших органів державної влади.
При цьому листи-відповіді органів державної влади, органів місцевого самоврядування, які містять лише позицію цих органів і не пов’язані із правозастосуванням положень нормативно-правових актів, офіційне тлумачення яких просить дати автор клопотання, не можуть розглядатися як акти неоднозначного застосування їх положень (Ухвала від 3 березня 2009 року № 13-у/2009).
5) дані щодо інших документів та матеріалів, на які посилаються суб’єкти права на конституційне звернення (копії цих документів і матеріалів додаються).
Цю вимогу слід розуміти так, що до конституційного звернення долучають витяги з Конституції або законів України щодо норм, які мають бути протлумачені, а також оформлені належним чином копії усіх документів, на які робиться посилання у конституційному зверненні.
Наприклад, суб’єкт права на конституційне звернення „…не надав копій рішень судових органів, на які посилається у конституційному зверненні, а також не навів обґрунтування необхідності в офіційному тлумаченні положень статей 49, 51 Закону, тобто не дотримав вимог пунктів 4, 5 частини другої статті 42 Закону України „Про Конституційний Суд України“ (Ухвала від 10 червня 2009 року № 30-у/2009).
6) перелік документів і матеріалів, що додаються.
В кінці конституційного звернення має бути перелік документів і матеріалів, які додаються.
Відповідно до частини третьої статті 42 Закону конституційне звернення, документи та інші матеріали до нього подаються у трьох примірниках.
Усі зазначені вимоги до конституційних звернень однаково обов’язкові до виконання. Наслідком їх недотримання може бути винесення Конституційним Судом України ухвали про відмову у відкритті конституційного провадження у справі на підставі пунктів 1, 2, 3 статті 45 Закону України „Про Конституційний Суд України“ – відсутність встановленого Конституцією України, цим Законом права на конституційне звернення, невідповідність конституційного звернення вимогам, передбаченим Конституцією України, цим Законом, непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному зверненні.
Для запобігання таким ситуаціям Секретаріат Конституційного Суду України на виконання вимог § 10 Регламенту Конституційного Суду України надсилає авторам конституційних звернень, у яких зазначених вище вимог не дотримано, відповідні листи, зокрема, про допущені у зверненнях помилки й недоліки. Надсилання таких листів є звичайною практикою органів конституційного судочинства практично усіх країн світу.
Зазначені повідомлення (листи) Секретаріату Конституційного Суду України не є процесуальними документами про відмову у відкритті конституційного провадження. Вони не позбавляють права на повторне звернення до Конституційного Суду України з цього ж питання, більше того, мають на меті надати авторам клопотань допомогу у приведенні конституційних звернень у відповідність до вимог Закону і запобігти прийняттю Конституційним Судом України ухвали про відмову у відкритті конституційного провадження за цим зверненням, яка є остаточною і оскарженню не підлягає.
Управління правової експертизи
http://www.ccu.gov.ua/uk/publish/article/133816 (http://www.ccu.gov.ua/uk/publish/article/133816)